Barroso’s losse eindjes

José Manuel Barroso gaf tien jaar mede leiding aan Europa. Joviaal, energiek, ambitieus – zo klonk het bij zijn aantreden. Wat heeft hij er van terechtgebracht?

De komende en gaande voorzitters van de Europese Commissie: Juncker en Barroso. Foto’s Reuters/AFP

‘Het kan geen business as usual zijn in Europa.” „Wat we nodig hebben is een agenda die Europa transformeert.” ”Voor Europa is dit het moment van de waarheid.”

Drie uitspraken waarbij je al snel denkt aan Jean-Claude Juncker, die vandaag, per 1 november, aantreedt als nieuwe voorzitter van de Europese Commissie en een bestuurlijke revolutie heeft beloofd om het vertrouwen in Europa te herstellen. Alleen: ze zijn niet van Juncker, maar van de vertrekkende voorzitter, José Manuel Barroso.

In september 2009, aan het begin van zijn tweede termijn, ontvouwde Barroso een agenda die anno 2014 bekend in de oren klinkt, met „slimmere regelgeving”, een „meer politieke Commissie” en minder overbodige EU-bemoeienis. „Europa functioneert het beste wanneer het zich op kerntaken richt”, zei Barroso toen.

Je kunt zeggen: Juncker is minder vernieuwend dan gedacht. Maar dat de Luxemburger dit verhaal vijf jaar later moeiteloos kan recyclen, zegt ook iets over Barroso: kennelijk is er niet veel van dat verhaal terechtgekomen.

Ooit gold ook Barroso, net als Juncker nu, als veelbelovend. Bij zijn eerste aantreden in 2004 beschreven kranten hem als joviaal, energiek, ambitieus. Een verademing na de mompelende, moeilijk verstaanbare Italiaan Romano Prodi. Na tien jaar is van dat optimisme weinig over. Tijdens een recente afscheidstoespraak in het Europarlement was de zaal in Straatsburg pijnlijk leeg. Brusselse ambtenaren, die doorgaans huiverig zijn voor grote veranderingen, kunnen niet wachten tot Juncker het roer overneemt.

Toegegeven: gemakkelijk heeft de Portugees Barroso het nooit gehad. Als de EU-leiders met wie hij te maken had niet dominant waren (Merkel, Sarkozy) dan waren ze dwars en onvoorspelbaar (Cameron, Berlusconi). Zijn voorzitterschap begon in 2004 onder een verkeerd gesternte: Barroso was niet de gedoodverfde kandidaat, dat was de Belgische ex-premier Guy Verhofstadt. Maar die liep stuk op een veto van de Britse premier Tony Blair. Vervolgens verscheen uit het niets Barroso, een ex-premier weliswaar, maar zonder het gezag dat EU-veteraan Juncker nu vanaf de eerste dag al wel geniet.

Hij kreeg meteen de oostwaartse uitbreiding op zijn bord: de EU ging in één klap van 15 naar 25 lidstaten en dus ook naar 25 (en intussen 28) eurocommissarissen, die allemaal wat te doen moesten hebben. Het Brusselse antwoord daarop, een ‘Europese grondwet’ die moest voorkomen dat de EU onbestuurbaar zou worden, werd in 2005 afgewezen tijdens referenda in Frankrijk en Nederland. En toen de existentiële crisis die daardoor dreigde weer enigszins was bezworen, viel, in 2008, de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers, het startschot voor de eurocrisis, die bepalend zou worden voor zijn tweede termijn.

Zelf maakt Barroso zich duidelijk zorgen om zijn plek in de geschiedenis. Vorige week werd een ruim 600 pagina’s tellende bloemlezing gepubliceerd met een selectie van toespraken van de voorzitter, inclusief foto’s van hoogwaardigheidsbekleders die hij ooit de hand heeft geschud. Eerder dit jaar vroeg hij zijn eurocommissarissen om „in toegankelijke taal” hun drie belangrijkste prestaties op een A4’tje te zetten. Daarvan werd een boekje gemaakt.

Onder druk van Brussel verdwenen de vaak absurde roamingtarieven, voor bellen in het buitenland. Er kwam een Europees patent, goed voor onderzoek en innovatie. De al voor de luchtvaart geldende passagiersrechten werden uitgebreid naar treinen, boten en bussen. Het ‘burgerinitiatief’ zag het licht: wie genoeg handtekeningen verzamelt kan iets agenderen in Brussel. En er werd een diplomatieke dienst opgetuigd, die de ruggengraat moet worden (maar nog niet is) van het Europese buitenlandbeleid.

Maar in veel dossiers, soms heel belangrijke, vallen vooral de losse eindjes op. De eenmaking van de gefragmenteerde en daardoor kwetsbare Europese telecommarkt is vergevorderd, maar onvoltooid. „Het had sneller en rücksichtsloser gemoeten”, erkende telecomcommissaris Neelie Kroes deze week in Het Financieele Dagblad. De door het NSA-spionageschandaal urgent geworden richtlijn voor databescherming? Onvoltooid. Het plan voor een Europees Openbaar Ministerie, om fraude met EU-gelden te bestrijden, is nooit echt van de grond gekomen. De onderhandelingen met de VS over een vrijhandelsakkoord, het grootste ooit, zijn vooralsnog verzand in een pr-drama. En de Oekraïne-crisis heeft pijnlijk de Europese kwetsbaarheid op energiegebied blootgelegd, ondanks alle pogingen van de Commissie om daar wat aan te doen.

En dan is er die eurocrisis. Barroso vindt dat hij geslaagd is voor wat hij „de grootste stresstest voor Europa” noemt. In verschillende recente toespraken eiste hij excuses van degenen die een implosie van de eurozone voorspelden. „Zij hadden ongelijk.” Ook wijst hij op de extra „macht” die Europa heeft gekregen sinds de financiële crisis: lidstaten moeten hun ontwerpbegrotingen nu laten goedkeuren door de Commissie. Er kwam Europees bankentoezicht en een bankenunie, die moet voorkomen dat er weer belastinggeld naar noodlijdende banken gaat. „Dat was voorheen ondenkbaar.”

Maar in hoeverre was dit zijn verdienste? Bij aanvang van de financiële crisis maakte de Commissie een volstrekt machteloze indruk: toen Ierland als eerste lidstaat in september 2008 met massale staatssteun kwam voor zijn banken, werd Brussel, dat over mededinging gaat, hierover niet eens ingelicht. Al snel hielpen lidstaten vooral zichzelf en gooiden ze problemen bij elkaar over de schutting, de opmaat voor een nog veel ergere crisis. Regie, bij uitstek een taak voor de Commissie, was er nauwelijks.

Die kwam wel, maar pas later. In 2010, in het midden van de crisis, kwam Barroso met ‘Europa 2020’, een groeistrategie om Europa er weer bovenop te helpen. Begin 2012 volgden versterkte begrotingsregels (het ‘begrotingspact’), inclusief een hoofdrol voor de Commissie en boetes voor zondaars, en later de bankenunie en mechanismen om zieke banken snel te kunnen saneren (en zo paniek te voorkomen).

Mario Draghi, de president voor de Europese Centrale Bank, krijgt veel krediet voor het bezweren van de financiële storm, met zijn uitspraak medio 2012 dat hij er alles aan zal doen (‘whatever it takes’) om een implosie van de eurozone te voorkomen. Dat er op dat moment al veel in gang was gezet, wordt vaak vergeten. Europarlementariër Pavel Telicka prees Barroso daar onlangs in Straatsburg wel voor. „U heeft zeker bijgedragen aan de stabilisering van de eurozone.”

Maar volgens de Tsjechische liberaal pakte Barroso vervolgens niet door: maatregelen voor groei en structurele hervormingen bleven uit of waren te zwak. „Wat ik echt heel erg heb gemist is leiderschap”, aldus Telicka. „U had veel meer kunnen doen, maar bleef in de schaduw van Parijs en Berlijn staan.” Barroso: „De ambitie was er wel, maar ik kreeg tegenwerking uit hoofdsteden. Dat is de realiteit.”

Had Barroso niet harder met de vuisten op tafel moeten slaan? Volgens ingewijden strookt dat simpelweg niet met zijn persoonlijkheid. Hij was meer van de stille diplomatie, hield lidstaten liever te vriend en was altijd erg bevreesd voor fragmentatie langs nationale of ideologische lijnen. „De Commissie is geen miniparlement”, heeft Barroso daarover vaak gezegd. „Als zij te gepolitiseerd raakt, verliest zij geloofwaardigheid.” Het door Juncker beloofde politieke vuurwerk is in zijn ogen een recept voor conflicten en dus stilstand, al zal hij dat nooit zo hardop zeggen.

Barroso gelooft in pragmatisme, in niet teveel gedoe, maar die filosofie leidde volgens critici ook tot ‘zelfcensuur’: nog voor een echt politiek debat had plaatsgevonden, ontdeed de Commissie haar eigen wetsvoorstellen al van de scherpste kantjes. Ook binnen het college van eurocommissarissen was weinig onderling debat: Barroso had een ‘presidentiële’ stijl, hij trok besluiten snel naar zichzelf en naar zijn kabinet toe.

Soms met catastrofale gevolgen: de overhaaste afhandeling van het ontslag, in 2012, van de Maltese eurocommissaris John Dalli (Gezondheidszorg) achtervolgt Barroso nog steeds, tot in de rechtbank toe. Niet in de laatste plaats omdat er steeds meer aanwijzingen zijn dat het besluit onder druk van de tabakslobby werd genomen. Dalli wilde de tabakswet aanscherpen.

Dat de Commissie meer te zeggen heeft over nationale begrotingen is zonder meer waar, maar voor het verrichten van die extra, zware taak mocht zij geen extra mensen aannemen – anders dan de ECB, die er voor het Europese bankentoezicht duizend mensen bij kreeg. „Het hebben van die verantwoordelijkheden is niet mals”, zegt een hoge ambtenaar van de Commissie. „Er zit een afbreukrisico in.”

Bovendien blijft het onverminderd spannend of hoofdsteden uiteindelijk wel luisteren, zoals ook nu weer blijkt uit de begrotingsperikelen met Frankrijk en Italië. Heeft de Commissie echte macht of alleen maar macht als (grote) lidstaten dit toestaan? Vanaf vandaag is dat Junckers probleem.