Lakse overheid laat zich misbruiken door ICT-sector

Automatiseringsprojecten bij de overheid mislukken vaak of pakken veel duurder uit dan begroot. Ministers, parlement, ambtenaren en ICT-bedrijven: iedereen draagt schuld, concludeert een parlementaire onderzoekscommissie vandaag.

De cultuur rond de ICT-projecten bij de overheid „deugt niet”. Dat concludeert de parlementaire onderzoekscommissie naar falende ICT-projecten vandaag. Álle betrokkenen – bestuurders, Kamerleden, ambtenaren en leveranciers – zijn medeverantwoordelijk voor de miljardenverspillingen en slecht werkende systemen bij automatiseringsprojecten, zo beschrijft de commissie pagina na pagina. En de burger? „De belangen van de eindgebruiker worden in veel projecten helemaal vergeten.”

1 Verblinde bewindspersonen met marginale betrokkenheid laten zich slecht informeren

De politieke aansturing van ICT-projecten bij de rijksoverheid is een zooitje. Vriendelijker valt het nauwelijks te formuleren. De commissie omschrijft het als „gedeelde onverantwoordelijkheid”. Er zijn vier ministers verantwoordelijk voor ICT, digitale dienstverlening en gemeenschappelijke automatisering van de rijksoverheid. Maar zij kunnen andere ministers of overheidsorganen niet bijsturen. De commissie-Elias maakte een schema met alle diensten, stichtingen, afdelingen, commissies, beraden en commissarissen die zich bezighouden houden met deeltjes van het ICT-beleid. „Chaotisch en onoverzichtelijk”, noemt ze het.

Ministers en staatssecretarissen zijn snel te winnen voor nieuwe ICT-projecten, maar tonen daarna een „marginale betrokkenheid”. Zij worden door hun ambtenaren regelmatig slecht geïnformeerd, en doen daar meestal weinig aan. „Niemand weet hoeveel overheden aan ICT uitgeven. Daarom ook weet niemand hoeveel geld er is gemoeid met mislukkingen.” Tot 1995 hield het Rijk een overzicht bij van de totale uitgaven van ICT-projecten. Dat is toen stopgezet, volgens de commissie valt dat „zeer te betreuren”.

„ICT is overal, maar het ICT-bewustzijn van zowel de Kamer als het kabinet schiet ernstig tekort.”

2 De Tweede Kamer slaapt en wordt pas wakker als het te laat is

De Kamer is eigenlijk altijd te laat. Bij het begin van grote ICT-projecten is de Kamer „passief”. Als Kamerleden al in actie komen, is het vaak na verhalen in de media, en dan is het meestal te laat om nog echt bij te sturen. Bij de problematische website werk.nl van uitkeringsinstantie UWV bijvoorbeeld, ging de Kamer pas tien jaar na de lancering ervan vragen stellen. Als de Kamer dan reageert, concludeert de commissie, is vaak sprake van overreactie: de volksvertegenwoordiging probeert het problematische ICT-project en de betrokken minister zelf te gaan managen. Dat verbetert de situatie meestal niet.

„De Kamer maakt haar controlerende taak niet waar door een gebrek aan interesse voor ICT en een gebrek aan deskundigheid”, zo vat de commissie het samen. Maar het is niet alleen de eigen schuld: „De informatievoorziening van het kabinet aan de Kamer schiet tekort.”

Over de website waarop het kabinet de voortgang van ICT-projecten meldt, schrijft de commissie dit: „Het rijks-ICT dashboard is een volstrekt ongeloofwaardig instrument, dat helaas op indringende wijze aantoont hoe weinig serieus de beheersing van deze projecten binnen de rijksoverheid wordt genomen. De informatie is gedateerd, incompleet en misleidend.”

Een voorbeeld dat de commissie aanhaalt is dat van toenmalig staatssecretaris Rob Hessing (LPF) die in januari 2003 de informateur van een nieuw kabinet meldde dat er problemen waren met C2000, het communicatiesysteem van de hulpdiensten. In een voortgangsrapportage over C2000 die hij een maand later aan de Kamer stuurde, stond niets over die problemen.

Het punt is wel dat de Tweede Kamer dit allemaal laat gebeuren. Het ICT-dashboard bestaat in zijn huidige vorm al jaren, zonder enig protest. En de Algemene Rekenkamer legde de inconsistentie van Hessing al na een paar maanden bloot. De Kamer deed er niets mee.

Ook de commissie zelf werd door verschillende ministers in eerste instantie tijdens haar onderzoek slecht geïnformeerd. Stukken waren eerst verdwenen, en werden toen toch opgestuurd. Er werden conceptversies van rapporten gestuurd. Pas na dreigende brieven van de commissie – is het een gebrek aan respect of een poging dingen te verbergen? – en telefoontjes aan politiek assistenten van bewindspersonen kwamen ministers met de juiste informatie.

3 Ambtenaren zijn slecht in het sturen van projecten en moffelen slecht nieuws weg

„Het geheel van ICT-organisaties bij de rijksoverheid is chaotisch. Taken en verantwoordelijkheden zijn versnipperd en onduidelijk. [...] „De chief information officer is druk aan het werk, maar bereikt weinig tot niets als het gaat om de beheersing van de ICT-projecten.” Projecten worden slecht gestuurd: „Er wordt te weinig deskundig personeel ingezet, en het is onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is.”

De meest basale regels van projectmanagement worden geschonden: in sommige gevallen die de commissie onderzocht, hadden de betrokken ministeries niet vooraf een begroting opgesteld, wisten ze achteraf niet hoeveel het project had gekost, of was niet schriftelijk duidelijk vastgelegd wat een project eigenlijk moest doen en opleveren. Voortgangsrapportages gaven een te positief beeld van de werkelijkheid.

Over het elektronisch patiëntendossier (EPD), waar het Rijk in 2011 mee stopte nadat er 349 miljoen euro aan was uitgegeven, schrijft de commissie: „Er bestaat over bijna geen enkel aspect overeenstemming: er bestaat niet één duidelijk en samenhangend antwoord op fundamentele vragen zoals waarom het EPD moet worden gerealiseerd, wat het moet gaan inhouden (en wat niet) en hoe het invulling moet gaan krijgen.” Van het patiëntendossier kon de commissie geen startbegroting vinden, waardoor „het vermoeden bestaat dat vooraf nooit is bepaald hoe groot het budget had moeten zijn.” Pas vijf jaar nadat het begon, werd een verantwoording voor het project opgesteld.

Voor die stuurloosheid zijn veel redenen aan te wijzen: er is een „bijna onoverbrugbare kloof” tussen afdelingen die beleid (en dus automatiseringsprojecten) bedenken, en de afdelingen die deze projecten moeten uitvoeren.

Naar interne kritiek wordt slecht geluisterd, slecht nieuws wordt weggemoffeld, soms lijken hoge ambtenaren hun rol bij projecten van zich af te schuiven, omdat ze er al vanuit gaan dat het misgaat, en daar niet verantwoordelijk voor willen zijn. En er is zo weinig kostenbewustzijn bij ambtenaren dat ze sterk oplopende kosten niet als waarschuwingssignaal zien – als ze die informatie al krijgen.

4 Leveranciers verdienen goed aan de naïeve rijksoverheid en verzaken hun zorgplicht

De commissie vond geen harde aanwijzingen van corruptie, maar verder staat er weinig positiefs over ICT-leveranciers in het rapport. Kort gezegd maken bedrijven goed gebruik van de wanorde en het kennisgebrek bij het Rijk. De relatie tussen overheid en leverancier is „onvolwassen en bevat perverse prikkels”.

Bedrijven bieden vaak goedkoop aan, terwijl ze weten dat ze dit niet kunnen waarmaken. „Vervolgens schalen ze een project op en zetten er meer personeel op. Daar wordt actief op gestuurd met bonussen voor degenen die een extra collega op een project kunnen ‘wegzetten’.”

De grote aantalen externe krachten die overheden inhuren (ook om projecten namens de overheid te leiden), zorgen voor belangenverstrengeling. Ook komen leveranciers vaak weg met slechte producten, omdat de overheid ze niet aan contracten houdt.

Hier zijn wel verzachtende omstandigheden: de overheid is een eigenwijze, onvoorspelbare en onrealistische opdrachtgever, schrijft de commissie.