Het nieuwe EU-land heet Terra incognita

Europa heeft geen draaiboek voor een lidstaat die uiteenvalt. Komt er een zelfstandig Schotland, dan is het geen kwestie van „even een brief sturen”.

Een van de talloze ontwerpen voor een alternatieve Britse vlag zonder het Andreas-kruis dat in de huidige ‘Union Flag’ voor Schotland staat. Het geel komt uit de St David-vlag, eenoude vlag van Wales.

Van de euro tot Oekraïne: aan existentiële crises heeft Europa geen gebrek. Dat de Schotten er op 18 september nog eentje aan toe dreigen te voegen met hun referendum over zelfstandigheid, wordt in Brussel dan ook niet gewaardeerd. José Manuel Barroso, Jean-Claude Juncker, Herman van Rompuy, Olli Rehn: er zijn weinig EU-prominenten die de laatste tijd níet hebben gepleit tegen het mogelijke vertrek van Schotland uit het Verenigd Koninkrijk.

Officieel heeft de EU geen mening. „Het is een zaak tussen Schotten en Britten”, zegt de woordvoerder van de Europese Commissie steevast. Maar officieus is iedereen diep bezorgd over het mogelijke precedent dat zo wordt geschapen: wie volgt er na de Schotten? Kan de EU dat aan? Het laten samenwerken van de huidige 28 lidstaten is nu al geen feest. Ongenode gasten zouden dat vreselijk kunnen verstoren.

Weet waar je aan begint, klinkt het dan ook dreigend. Natuurlijk, de volkswil is heilig, leve de democratie, iedereen mag van Brussel een referendum houden. Maar er zijn gevolgen: als onafhankelijk, ‘nieuw’ land zou Schotland automatisch het EU-lidmaatschap verliezen en het opnieuw moeten aanvragen. En dat kan niet „door even een brief te sturen”, aldus de nieuwe Commissie-voorzitter, Jean-Claude Juncker.

Dat wordt niet alleen maar gezegd om de Schotten schrik aan te jagen. Europese verdragen reppen alleen over uitbreiding naar ‘buiten’ toe. Met het scenario waarbij een bestaand EU-land uiteenvalt in twee entiteiten is nooit rekening gehouden. Dat is terra incognita en voer voor juristen. Schotland kan hoe dan ook niet met één pennenstreek worden veranderd in het 29ste EU-lid. Betekent het dat Schotland dan dezelfde complexe procedure voor het lidmaatschap moet doorlopen, die geldt voor ‘nieuwkomers van buiten’, zoals Servië en Albanië?

Een potsierlijk, vernederend idee, vinden de Schotse ja-stemmers. „We voldoen al aan alle EU-regels”, zei Europarlementariër Alyn Smith, afkomstig van de Scottish National Party (SNP) begin deze week op een bijeenkomst van het Centre for European Policy Studies, een Brusselse denktank. De SNP, die in Schotland regeert, heeft dit referendum over onafhankelijkheid in Londen afgedwongen en is de drijvende kracht achter de Yes-campagne. „Ik hoor geen echte bezwaren tegen Schotse toetreding. Ik hoor vooral een hoop gezeur.”

Of is het verbijstering? Regel nummer één in Brussel: grote landen maken de dienst uit. Waarom zou je in godsnaam als klein land verder willen, als je een groot land kunt zijn? De Schotse politicologe Nicola McEwen staat welwillend tegenover onafhankelijkheid. Maar dient Schotland zijn belangen beter als het onder de Britse paraplu vandaan stapt? Daarvan is ze niet overtuigd. „Er is in Schotland duidelijk een gebrek aan ambtelijke capaciteit en aan kennis over het EU-proces”, zegt ze. „Het zou een zeer steile leercurve worden.”

Doos van Pandora

Sommige academici denken dat een relatief simpele verdragswijziging kan volstaan om een zelfstandig Schotland aan de EU toe te voegen. Tussentijds zou een bilateraal verdrag gesloten kunnen worden, om de economische en juridische continuïteit te waarborgen. Zo kunnen Schotse bedrijven – van whiskystokers tot farmaceutische bedrijven en verzekeraars – blijven functioneren binnen de Europese gemeenschappelijke markt.

Maar dan moeten alle hoofdsteden in Europa het wel willen. Want welke weg ook wordt gekozen, toelating vereist unanimiteit; één veto is fataal.

Van Madrid bijvoorbeeld, dat niets moet hebben van separatistische emoties in eigen land. De Spaanse regering is woest dat de Catalanen, geïnspireerd door het Schotse referendum, hun eigen consulta willen houden op 9 november. Is zij bereid de Schotten te gunnen wat ze de Catalanen en Basken ontzegt? Als een discussie hierover in Europa al mogelijk is, dan wordt het een loodzware. Scheidend Commissie-voorzitter José Manuel Barroso voorspelde eerder dit jaar dat het „extreem moeilijk, zo niet onmogelijk” wordt. Spanje zal de doos van Pandora liever ongeopend laten.

Ook een Belgisch veto is denkbaar. Want een Schots EU-lidmaatschap kon wel eens het laatste zetje zijn om ook België uit elkaar te laten vallen. „Of je het leuk vindt of niet: het model van de natiestaat bepaalt de organisatie van de Europese Unie en al haar instellingen”, zegt de Catalaanse politicologe Montserrat Guibernau. „Daar kan niemand omheen. De Schotten krijgen het nog moeilijk.”

Korting

Een zelfstandig Schotland zou in Brussel voor nog meer hoofdpijn zorgen. Wat te doen bijvoorbeeld met de aparte status die het Verenigd Koninkrijk nu heeft binnen de EU? De Britten hebben geen euro en zijn vrijgesteld van de afspraken over het vrij verkeer van personen (Schengen). Ze mogen zelf bepalen welke EU-wetgeving over justitie en veiligheid ze overnemen. En sinds 1984 krijgen ze een door Margaret Thatcher met de handtas bevochten korting („We want our money back”) op hun EU-bijdrage van 3,5 miljard euro per jaar. Gaan al die afspraken straks over op de Schotten?

De Britse rebate, zoals de korting in EU-jargon heet, is onderdeel van de meerjarenbegroting van de EU, zegt de Schotse Europarlementariër Alyn Smith. Die kwam moeizaam tot stand en ligt vast tot 2020. „Kom aan de rebate en je komt aan de begroting. Niemand in Brussel zal dat aandurven.” Toetreding tot Schengen zou ook „volstrekt onrealistisch” zijn en van de euro kan „geen sprake” zijn. „We handhaven het [Britse] pond sterling”, zegt de Europarlementariër stellig.

Maar volgens de Finse Europarlementariër Olli Rehn, tot voor kort ‘begrotingstsaar’ van de Europese Commissie, is dat onzin. Wie EU-lid wil worden, moet in principe ook de euro invoeren. Zo zijn de regels nu eenmaal. Bovendien moet elk land beschikken over een eigen Centrale Bank en een zekere mate van monetaire controle. De Schotten moeten dus kiezen: hetzij het Britse pond – als Londen dat al zou toestaan – hetzij het EU-lidmaatschap. Beide is „simpelweg niet mogelijk”, zei Rehn vorige week.

Opt-out

Kan Europa geen oogje dichtknijpen? Zeker. Brussel kan als het moet behoorlijk buigzaam zijn. Ook voor de Duitse hereniging werd een oplossing gevonden. Noorwegen is geen EU-lid, maar doet wel mee aan Schengen. Denemarken heeft ook opt-outs voor EU-regels. En tijdens de eurocrisis werden lastige verdragswijzigingen handig ontweken door het sluiten van tijdelijke, intergouvernementele verdragen.

Volgens McEwen heeft de EU weinig keus. „Het is in niemands belang om Schotland uit te sluiten”, zegt de politicologe. „Het zou niet alleen een gat creëren in de interne markt, het zou ook geen goed democratisch voorbeeld geven. Het komt niet vaak voor dat territoriale kwesties vreedzaam worden opgelost. De EU zou juist trots moeten zijn.”

McEwen denkt dan ook dat het pragmatisme snel weer zal terugkeren in Brussel, als de Schotten vóór onafhankelijkheid stemmen.