Het belastingstelsel is toe aan een opknapbeurt

Het Nederlandse belastingstelsel stamt uit 2001. Sindsdien is er zoveel aan ‘geknutseld’ dat het tijd is voor een grote schoonmaak. Vier experts over de vraag: wat is het ideale belastingstelsel?

Het eindrapport van de commissie-Van Dijkhuizen, Naar een actiever Belastingstelsel, van juni vorig jaar telde 128 pagina’s. Het eraan voorafgaande interim-rapport had er 140. Toenmalig staatssecretaris Willem Vermeend had, in 2001, voor de schets van het huidige belastingstelsel vijfhonderd kantjes nodig.

Belastingplannen beslaan doorgaans veel tekst (en getallen). Lijvige studies verschenen de afgelopen jaren over de voor- en nadelen van het huidige systeem en over de denkrichtingen voor een nieuw stelsel. En elk jaar verschijnt op Prinsjesdag het Belastingplan, waarin de minister en staatssecretaris van Financiën de inkomstenkant van de Rijksbegroting beschrijven. Inclusief bijlagen zijn dit al snel 150 tot 200 bladzijden.

Het kan ook anders. Stef van Weeghel, fiscalist bij PwC en hoogleraar internationaal belastingrecht in Amsterdam, heeft de ruwe vormen van een modern belastingsysteem op één A4’tje geschetst. Vier jaar geleden presenteerde hij, als voorzitter van de Studiecommissie Belastingstelsel, nog een rapport van 337 pagina’s.

Van Weeghel reageerde op het verzoek van deze krant om vooruit te lopen op een inhoudelijke kabinetsreactie op het rapport van voormalig thesaurier-generaal Kees van Dijkhuizen. Die werd aanvankelijk voor de zomer verwacht, maar werd onlangs voor onbepaalde tijd uitgesteld. Verantwoordelijk staatssecretaris Eric Wiebes zal naar verwachting op Prinsjesdag, komende dinsdag, slechts een ruwe schets geven van de stappen die het kabinet ziet op de lange termijn.

Nog even geen concrete, gedetailleerde hervormingsplannen dus voor het stelsel waarvan vriend en vijand vinden dat het dringend een grote onderhoudsbeurt nodig heeft. Het stelsel van Vermeend, anno 2001, is immers dichtgeslibd met talloze regelingen, vrijstellingen en andere fiscale faciliteiten. Het is daardoor complex en fraudegevoelig geworden.

Om de staatssecretaris op weg te helpen stelden we de primaire vraag – hoe ziet het ideale belastingstelsel eruit? – niet alleen aan Van Weeghel maar ook aan drie andere autoriteiten op het gebied van belastingen: Bas Jacobs, hoogleraar economie en overheidsfinanciën, Willem Stevens, ‘advocaat-belastingkundige’ en voormalig Eerste Kamerlid voor het CDA. Hij leidde begin jaren negentig al een commissie voor belastingherziening. En Sijbren Cnossen, voormalig hoogleraar fiscale economie. Hij werkte lange tijd voor het IMF en is tegenwoordig adviseur van het Centraal Planbureau.

Zoveel geleerden, zoveel meningen. De vier deskundigen zijn het over de inrichting van een nieuw fiscaal systeem op veel aspecten oneens. Daarbij tekent zich een tegenstelling af tussen de twee economen (Jacobs en Cnossen) versus de twee fiscalisten (Van Weeghel en Stevens). De wetenschap versus de praktijk.

In de ideale wereld van hoogleraar Jacobs zou die tweede beroepsgroep zelfs niet meer bestaan. „Belastingen moeten zo eenvoudig worden dat je geen fiscalisten meer nodig hebt.” Hij doelt op de praktijk van fiscaal adviseurs die voor multinationals en vermogende ondernemers allerlei constructies optuigen om zo min mogelijk belasting te betalen. Dat leidt tot serieuze economische schade. „Maatschappelijk gezien leidt dit tot meer kosten en dus tot economisch verlies. Ja, fiscalisten verdienen er goed aan maar het zou zo veel beter zijn als mensen en bedrijven dat geld op zak kunnen houden.” De vier grote belastingadvieskantoren (KPMG, EY, PwC en Deloitte) haalden in Nederland vorig jaar een gezamenlijke omzet van ruim 2,3 miljard euro.

Weliswaar vindt ook Stef van Weeghel, fiscalist van PwC, dat een nieuw belastingstelsel geen ruimte meer zou mogen bieden aan ‘financial engineering’. „Trucs, toveren, arbitrage – je wilt geknutsel uit het systeem”. Maar hij gelooft dat fiscalisten altijd nodig zullen zijn om de inherent ingewikkelde belastingwetten uit te leggen.

1 Btw-tarieven

Over één ding zijn de vier het eens. Harmoniseer de huidige twee btw-tarieven (6 en 21 procent) en schaf de vrijstellingen af. Het systeem zoals het nu is, leidt tot verstoring van consumptiegedrag, werkt fraude in de hand en is onverklaarbaar ingewikkeld – schoolvoorbeeld: konijnenvoer valt onder het lage tarief, caviavoer onder het hoge. Er zou één btw-tarief moeten komen: rond de 15 procent.

Het CPB heeft onlangs vastgesteld – Sijbren Cnossen rekende mee – dat een uniformering van de btw tot „aanzienlijke welvaartswinst” kan leiden, met name voor het midden- en kleinbedrijf. Daarnaast zullen de uitvoeringskosten bij het ministerie van Financiën van de huidige complexe btw-wetgeving met zeker 100 miljoen kunnen dalen.

Maar politiek ligt een stelsel waarbij het lage btw-tarief flink omhoog zal gaan gevoelig. Cnossen: „De SP zal dan als eerste gaan roepen: blijf van de boodschappenwagen af! Vervolgens zal De Telegraaf in actie komen.” Dus, zegt Stevens: „Je kunt dat alleen in een alomvattend pakket aan belastinghervormingen doen, in samenhang dus met de inkomstenbelasting. Die zal omlaag moeten, om geen verlies in koopkracht te krijgen.” „Of verhoog de uitkeringen”, vindt Cnossen.

2 Inkomstenbelasting

Stevens is voorstander van een vlaktaks: één bescheiden tarief voor een hele grote groep belastingplichtigen. Hij denkt aan 36 procent voor de inkomens tot 67.500 euro. „Daarmee heb je 90 procent van alle belastingplichtigen te pakken.” Voor werknemers in loondienst kan de inkomstenbelasting dan grotendeels of geheel door de werkgevers worden ingehouden, via een loonsomheffing. Daardoor wordt de uitvoering eenvoudiger en goedkoper. De kleine groep met hogere inkomens moet volgens Stevens 49 procent inkomstenbelasting betalen.

Onder de deskundigen staat Stevens met zijn tweeschijvenstructuur alleen. Cnossen is wel voor een andere indeling van schijven, waardoor hij ook nagenoeg op een vlaktaks uitkomt. Zijn voorstel: een lange eerste schijf, tot een inkomen van een ton, waar een tarief van 40 procent geldt, vervolgens 50 procent voor inkomens tot iets meer dan twee ton. En boven de balkenendenorm 60 procent.

Van Weeghel en Jacobs zijn tegen een vlaktaks. Volgens Jacobs hebben de optimale marginale belastingtarieven – het tarief over de laatste verdiende euro – een U-vorm: hoog aan de onderkant, aflopend naar het midden en weer oplopend naar de topinkomens. Dan betalen de lage inkomensgroepen gemiddeld minder en de middengroepen meer. Hogere toptarieven zijn volgens hem niet goed, want die leveren geen extra belastingopbrengst, maar wel grotere economische schade.

Voor Van Weeghel moet de maximale druk 40 procent bedragen, inclusief de aftrekposten voor hypotheekleningen en ondernemers.” En ook voor de snel groeiende groep zzp’ers moet de belastingdruk maximaal 40 procent bedragen. Die profiteren nu in zijn ogen van allerlei onterechte ondernemersvoordelen.

Hervorming van de inkomstenbelasting moeten kunnen leiden tot een vurige ambitie van het kabinet: de kosten van arbeid omlaag brengen. Dat schept banen.

3 Winstbelasting

Hoe rechtvaardig het ook klinkt – bedrijven dragen een deel van hun winsten af aan de schatkist – volgens de kenners is de vennootschapsbelasting „inefficiënt” en „schadelijk”.

Fiscalist Van Weeghel weet uit de praktijk dat grote multinationals in Nederland relatief weinig ‘vpb’ betalen, omdat ze internationaal georganiseerd zijn. Niettemin zijn het deze concerns die samen met de grotere mkb-bedrijven – die meer dan twee ton winst maken en daarover 25 procent belasting betalen – het gros van de 13 miljard per jaar ophoesten. Een aanzienlijk deel van het bedrijfsleven maakt minder dan twee ton winst en betaalt daarover 20 procent belasting.

Het paradoxale is dat als je het tarief voor grotere ondernemingen verhoogt, dat slecht is voor het investeringsklimaat. „Dan jaag je ze over de grens.” Van Weeghel stelt daarom, revolutionair, een „degressief tarief” voor: hoe hoger de winst, hoe minder belasting een bedrijf hoeft te betalen. Hij denkt aan 20 procent vpb tot een winst van 1 miljoen en daarboven 15 procent. „Dat maakt Nederland enorm concurrerend, zonder dat het veel kost. Het levert de schatkist mogelijk juist geld op.”

Advocaat Stevens vindt het goed dat Nederland met z’n vpb-tarieven buitenlandse investeringen aantrekt. „We moeten te allen tijde vrij blijven om ons eigen tarief te bepalen. We zijn nu redelijk concurrerend. Laat dat zo blijven.”

Daar heeft Jacobs grote moeite mee. In plaats van de belastingconcurrentie „op te poken”, vindt hij dat Nederland voorloper zou moeten zijn in het internationaal coördineren van belastingbeleid. „Met internationale fiscale concurrentie doe je niets anders dan elkaars belastinginkomsten en bedrijvigheid afpakken. Uiteenlopende tarieven verstoren bovendien allerlei economische beslissingen van bedrijven en belonen fiscaal constructiewerk. Dat is op de lange termijn schadelijk voor alle economieën.”

Concluderend zegt Cnossen: „Nederland kan het zich met zijn open economie niet permitteren om hoger te belasten dan de buren, dan vlucht kapitaal weg. We moeten dus afstemmen met de grote economische blokken: Europa, de VS en Japan.”

Alle vier deskundigen ergeren zich aan een weeffout in het belastingstelsel voor bedrijven: de „asymmetrische fiscale behandeling” van eigen vermogen en vreemd vermogen. De kosten van vreemd vermogen – rente – zijn aftrekbaar, de kosten van eigen vermogen – in de vorm van dividenduitkeringen als vergoeding van aandeelhouderskapitaal – niet. Dat geeft bedrijven een verkeerde, fiscale prikkel om schulden aan te gaan. Daardoor kunnen volgens Jacobs „economieën financieel fragiel worden” – zie de kredietcrisis van de voorbije jaren. Zolang niet alle kosten van vermogen – vreemd én eigen vermogen – aftrekbaar zijn nemen bovendien bedrijfsinvesteringen af en dus ook werkgelegenheid.”

Vandaar de unisono oproep om daar iets aan te doen. Stevens ziet wel iets in het Belgische systeem. „Daar geldt een aftrek van zo’n 3 procent van je totale aandelenkapitaal, voor je de winst gaat bepalen. Daarmee trek je de scheefgroei tussen vreemd en eigen vermogen wat recht.”

4 Belasting op kapitaal

Het grootste bezwaar van het huidige stelsel zit hem voor Bas Jacobs in het „hybride systeem” van kapitaalbelasting, „internationaal gezien een curiosum”. In Nederland wordt in box 3 (gericht op vermogen uit spaargeld en beleggingen) geen inkomen uit kapitaal belast, niet uit rente, dividend of andere vermogenswinst en evenmin uit vermogensbestanddelen als eigen huis en pensioen. In box 3 bestaat wel een vermogensbelasting, waarbij de fiscus niet uitgaat van het werkelijk behaalde rendement, maar van een fictief rendement van 4 procent. Er bestaat echter geen vermogensaanwasbelasting of vermogenswinstbelasting.

Inkomen uit aandelenkapitaal van ondernemers wordt, in de daarvoor bedoelde box 2, wel belast. Erfenissen worden slechts voor een deel belast. Dat alles vindt Jacobs onterecht.

Sinds de ideeën van de Franse econoom Thomas Piketty over de ongelijke verdeling van welvaart in de westerse wereld dit jaar ook tot Nederland doordrongen, is de vraag actueel: moeten we grote vermogens niet zwaarder belasten? Ook zonder Piketty vindt Jacobs van wel, om de economische schade van belastingheffing te minimaliseren, ongeacht politieke opvattingen over rechtvaardigheid. Herverdeling wordt volgens hem „doelmatiger” omdat hogere inkomensgroepen in het algemeen meer sparen en erven, hogere rendementen realiseren en bv’s opzetten, om (hogere) inkomstenbelasting te omzeilen.

Bovendien, zegt Jacobs, zal de economische schade van de belasting op arbeid verminderen, want heffingen op kapitaalinkomen moedigen mensen aan om meer en langer door te werken, maken investeringen in „menselijk kapitaal” aantrekkelijker en „fiscaal constructiewerk met bv’s” zal worden ontmoedigd.

Jacobs vindt, en de andere drie met hem, dat vermogensrendement moet worden belast op basis van het werkelijk behaalde rendement en niet zoals nu het geval is op basis van het vaste fictieve rendement van 4 procent.

Nederland moet volgens Cnossen, net als andere Westerse landen, een zogeheten duale inkomstenbelasting krijgen. Dat wil zeggen: inkomen uit arbeid en uit kapitaal gescheiden belasten. Omdat kapitaal vluchtig is, kun je geen gedifferentieerd, oplopend tarief hanteren – dan vluchten grote vermogens naar het buitenland – maar zou een vast tarief van maximaal 25 procent moeten gelden. Ook volgens Van Weeghel zou dit systeem het rechtvaardigheidsgevoel van alle belastingbetalers versterken, een belangrijk kenmerk van een goed belastingstelsel.

5 Box 2, voor ondernemers

Ten behoeve van datzelfde rechtvaardigheidsgevoel, vindt econoom Cnossen dat de voor ondernemers bedoelde box 2 beter maar kan worden afgeschaft. Die box is volgens Cnossen „een ernstige vorm van fiscale discriminatie” want alleen „erg aantrekkelijk voor dga’s” Dat zijn directeuren-grootaandeelhouders: ondernemers die meer dan 5 procent van de aandelen van hun eigen bedrijf hebben.

Doorgaans keren ondernemers zichzelf een fictief, laag salaris uit, waardoor zij weinig inkomstenbelasting betalen, legt Cnossen uit. „En alles wat daarboven zit, kunnen zij eindeloos in het bedrijf houden.” Dat wordt niet onmiddellijk belast, net zomin als de waardestijging van hun aandelen. Het aldus verdiende arbeidsinkomen wordt „de facto lager belast dan het inkomen van gewone werknemers”.

Jacobs adviseert om het Noorse systeem voor ondernemers over te nemen. „Waar de fiscus in Nederland dga’s een fictief arbeidsinkomen toerekent, doet men dat in Noorwegen met kapitaalinkomen. Alles boven de 10 procent van het geïnvesteerd vermogen wordt progressief belast als arbeidsinkomen.” Dat leidt tot de door hem en Cnossen zo gewenste scheiding van kapitaal- en arbeidsinkomen voor ondernemers.

Van Weeghel en Stevens vinden het huidige fiscale systeem voor ondernemers juist ideaal. Stevens: „Box 2 is een zegen! Daarmee heeft Vermeend veel constructiewerk en belastingvlucht naar België ontmoedigd.” Van Weeghel: „Daar moet je niets aan veranderen.”

Dat het mes rigoureus in het belastingstelsel moet, daar is iedereen het over eens. Het huidige stelsel is sinds de invoering ervan in 2001 dichtgeslibd met regelingen, uitzonderingen, vrijstellingen en andere faciliteiten, die politici van diverse kleuren erin hebben gefietst. Dat begon al onder Willem Vermeend zelf, de staatssecretaris die het stelsel introduceerde. Zo maakte Vermeend het financieren van filmproducties fiscaal aantrekkelijk, herinnert Willem Stevens zich. „Willem hield van films.”

Volgens Bas Jacobs is een grote schoonmaak van het belastingstelsel sowieso elke tien jaar nodig, omdat er „altijd geknutseld” wordt. „Bij alle grote beleidshervormingen, bijvoorbeeld in de zorg, zijn er zekere inkomenseffecten. Die wil de politiek dan vervolgens repareren met fiscale instrumenten. Er komt steeds weer een knop bij voor algemene inkomenspolitiek.”

Om die jungle van belastingfaciliteiten te voorkomen, is er voor een werkbaar en duurzaam stelsel volgens Sijbren Cnossen één ding onontbeerlijk. „We hebben een staatssecretaris nodig die nee durft te zeggen.”