Overal minder overheid, behalve bij ministeries zelf

Er is flink bezuinigd maar niet op beleidsmakers bij de ministeries. Dat kan wel met een sterkere minister-president, vindt Roel Bekker.

Pim Fortuyn hield in 1991 zijn oratie als eerste hoogleraar op de Albeda Leerstoel. ‘Een toekomst zonder ambtenaren’, was de intrigerende titel. Door enerzijds decentralisatie en anderzijds de EU zouden de ministeries drastisch kunnen worden verkleind en bestaan uit ergens tussen de 500 en 800 ambtenaren. Die zouden zich vooral bezig moeten houden met strategisch beleid en het geven van opdrachten aan publieke of private uitvoeringsorganisaties. De ambtenarenstatus zou moeten verdwijnen en er zou een arbeidsvoorwaardenpakket moeten gelden waardoor de overheid succesvol op de arbeidsmarkt zou kunnen concurreren. Aldus Fortuyn, bijna 25 jaar geleden.

Sindsdien is er veel gebeurd, maar de omvang van de overheid is lang niet zo sterk gedaald als Fortuyn beoogde. Vooral de Haagse beleidskernen bleven even groot. Volgens een plan van de secretarissen-generaal uit 2006 zouden die met 20 procent in vier jaar moeten afslanken. Maar waar de toen beoogde afslanking in totaal goed is gelukt, zijn de beleidskernen in Den Haag niet of nauwelijks kleiner geworden, nog steeds ruim 10.000 ambtenaren, 10.816 fte’s in 2007 en 10.843 in 2011, dus dertig meer.

Waardoor is die grote omvang te verklaren? Ik noem drie factoren die hier een rol spelen.

In de eerste plaats ligt de nadruk helemaal niet op de strategische hoofdlijnen maar veeleer op allerlei crises en incidenten.

In de tweede plaats is er, mede daardoor, sprake van overproductie van beleid. Bij incidenten en crises wil men maatregelen zien, de minister moet ‘er bovenop zitten’, en desnoods de zaak weer helemaal naar zich toehalen. Bestaand beleid wordt bijna nooit afgeschaft, maar veel vaker verfijnd. Voor dit alles heb je veel ambtenaren nodig. Die ambtenaren hebben er ook belang bij dat het beleid in stand blijft en kunnen dat vrij eenvoudig stimuleren in samenspraak met lobby’s en Kamerleden die over een bepaald onderwerp gaan.

Ook de kwaliteit van het management baart zorgen, wat vooral te zien is bij projecten. Daarbij worden vaak de basisregels van goed projectmanagement geschonden, bijvoorbeeld dat een project alleen maar lukt als je van tevoren het resultaat heel precies bepaalt en daar dan geen veranderingen meer in aanbrengt.

Het management bij de overheid vindt plaats in een staatkundige structuur die de verkokering in zich bergt. Bij Koninklijk Besluit worden ministeries ingesteld en met de leiding daarvan worden ministers belast. De ministerraad besluit niet, dat zijn de ministers die over een bepaald onderwerp gaan. Dat voldeed prima in een tijd dat de maatschappelijke problemen zich hielden aan de indeling in ministeries. Maar dat is niet meer het geval, problemen zijn letterlijk en figuurlijk grensoverschrijdend geworden. Dat vereist een andere wijze van afstemming en besluitvorming, met ook een andere, meer indringende rol van de minister-president. Die heeft in ons land formeel alleen de rol van voorzitter van de ministerraad. Hij wordt bijgestaan door een ministerie dat in tegenstelling tot de andere ministeries uitzonderlijk klein is, veel kleiner dan de ministeries van buitenlandse premiers. Punt van zorg is de verhouding tussen het politieke systeem en het ambtelijke systeem. Vroeger waren dat goed onderscheiden rollen. Tegenwoordig ligt de nadruk sterk op de politieke sensitiviteit van de topambtenaren. Ze moeten vooral een nuttige adviseur van hun minister zijn, meer dan leider van een ambtelijke organisatie, die vanuit die verantwoordelijkheid krachtig tegenspel kan bieden aan de politiek.

Er is dus reden tot zorg, vandaar een aantal suggesties. In de eerste plaats: reduceer nu daadwerkelijk de omvang van de Haagse kerndepartementen. En breng al die ambtenaren tezamen in één organisatie zodat ze snel ingezet kunnen worden waar ze nodig zijn. Met 6000 ambtenaren in plaats van de 10.000 van nu moet het ook kunnen. Breid het aantal staatssecretarissen uit zodat het politieke werk ook door politici gedaan kan worden en niet op het bordje van topambtenaren terechtkomt. Versterk de positie van de minister-president en vergroot zijn staf, mede als garantie voor de vereiste samenhang. Maak de secretaris-generaal van Algemene Zaken secretaris van de ministerraad zodat daar ook het ambtelijk geluid gehoord kan worden. Maak van de Directeur Generaal van de Algemene Bestuursdienst, die over de ambtelijke topbenoemingen gaat, een regeringscommissaris die rapporteert aan de minister-president. Ontwikkel een arbeidsvoorwaardenpakket dat er op gericht is om op ambtelijk niveau de beste kwaliteit te krijgen die er is. Dat is iets anders dan de puur politiek bepaalde Balkenendenorm. Nederland heeft een goede overheid en zeker een goede ambtelijke dienst maar het moet en kan beter.