Waar is Europa? Nou, even met vakantie

Catherine Ashton was vijf jaar lang buitenlandcoördinator van de EU. Dit weekend wordt haar opvolger gekozen. Hopelijk gaat die het beter doen

FOTO GETTY

Niemand in Brussel zal Catherine Ashton missen. Dat weet de vertrekkende EU-buitenlandcoördinator zelf ook. In de afgelopen maanden deed ze geen enkele poging om aan te mogen blijven, voor een tweede termijn of een andere EU-functie. Dit weekend kiezen Europese leiders haar opvolger tijdens een top in Brussel.

Vijf jaar lang was de Britse barones het gezicht van de Europese diplomatie. Bij haar benoeming in 2009 waren de verwachtingen hooggespannen. Zij zou de door haar voorganger Javier Solana ontwikkelde Europese Veiligheidsstrategie, het antwoord op de verdeeldheid die tijdens de Irak-oorlog was ontstaan, in praktijk gaan brengen. Zij zou het langs nationale lijnen gefragmenteerde buitenlandbeleid één stem geven. „Europa? Geef me een naam en een telefoonnummer!”, riep de voormalige Amerikaanse buitenlandminister Henry Kissinger. Ashton zou hem, zo was de gedachte, jaren later alsnog van repliek dienen. De soft power waarmee Europa traditioneel wordt geassocieerd, zou minder soft worden.

Na vijf jaar is het EU-buitenlandbeleid nog steeds een niet ingeloste belofte. In Brussel doet de volgende grap de ronde: wat hoor je als Ashton belt? „Toets 1 voor de Foreign Office, 2 voor de Quai d’Orsay en 3 voor het Auswärtiges Amt.” Sorry mister Kissinger!

Ashton had allereerst pech. De welvaart en vrede uit de tijd van Solana maakten plaats voor economische crisis en geopolitieke onrust. Zijn Europese Veiligheidsstrategie raakte snel achterhaald. Lidstaten bleven buitenlands beleid bovendien primair als hun eigen zaak zien, Europa moet zich daar niet te veel mee bemoeien. Volgens Jan Techau van denktank Carnegie Europe kreeg Ashton in 2010 „schandalig weinig middelen” om de nieuwe diplomatieke dienst, de EEAS (European External Action Service), op te bouwen.

Maar Ashton zelf gaat niet vrijuit: tijdens deze zomer vol geopolitiek drama, in onder meer Oekraïne en Irak, werd de vraag keer op keer gesteld: waar is Europa? Nou, Europa was even met vakantie. Ashton schitterde door afwezigheid. En als ze er wel was, wekte ze ergernis met banale observaties. De situatie in Oekraïne was „ernstig” en „zorgwekkend”. Achter het feilloos gesproken ‘British’ schuilde een vlakke, mediaschuwe en zelfs onzekere persoonlijkheid. Veelzeggend: bij haar ontmoeting eerder deze week met de Russische president Poetin had ze twee collega-Eurocommissarissen bij zich, de zwaargewichten Günther Oettinger (Energie) en Karel de Gucht (Handel). Niet één stem, maar drie stemmen.

Honderd nieuwe ambassades erbij

Vraag naar de verdiensten van Ashton en steevast volgt hetzelfde rijtje: ze bemiddelde succesvol in de normalisering van de relaties tussen Servië en Kosovo. In een B-crisis dus. Ze hield de gesprekken tussen de VS en Iran gaande over de zogenoemde nucleaire non-proliferatie. Het resultaat: een tijdelijk akkoord. Knap, maar geen doorbraak. Geen écht resultaat, maar „een procedureel succes”, in de woorden van Steven Blockmans van de Brusselse denktank CEPS.

Nog zo’n succes: de ruim honderd nieuwe ‘ambassades’ die Europa nu in de hele wereld telt. Die EU-delegaties bleken een belangrijke coördinerende rol te kunnen spelen, bijvoorbeeld tijdens natuurrampen, zoals die bij Fukushima. Een aanwinst voor de EU-lidstaten die in een bepaalde land niet of niet goed vertegenwoordigd waren. Maar veel landen gebruikten de delegaties vooral om te snijden in het eigen diplomatencorps.

„Er was een handvol successen, maar verder is de EU op het wereldtoneel uit de picture gebleven”, zegt Blockmans. Tijdens het door John Kerry geleide (en mislukte) vredesproces tussen Israël en de Palestijnen was de EU zo goed als afwezig. Met betrekking tot Syrië wist het geen gemeenschappelijke actie te ondernemen. En ja, er kwam een EU-missie naar Mali, maar pas nadat Parijs op eigen houtje ingreep in dat land.

Ze wilde iedereen zélf interviewen

Ashton bleek bovendien een zwakke manager. De Europese Rekenkamer veegde voor de zomer de vloer aan met het functioneren van de EEAS. De al beperkte middelen werden niet goed gebruikt, op talloze terreinen ontbrak cruciale expertise (onder meer klimaat, energie, cybercrime, migratie en sancties worden genoemd). De top was overwerkt en de aansturing van lagere kaders daardoor belabberd. Dat de buitenlandcoördinator tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie geacht wordt te zijn, helpt ook niet. En Ashtons wens om persoonlijk alle potentiële delegatieleiders te interviewen was veel te ingewikkeld en duur, aldus het rapport.

Dit weekend moeten EU-leiders besluiten of ze van koers willen veranderen of dat ze blijven doormodderen. De Italiaanse minister van Buitenlandse Zaken, Federica Mogherini, geldt als de grote kanshebber. De Financial Times typeerde die mogelijke benoeming deze week in een commentaar alvast als „teleurstellend”: Mogherini geldt als onervaren (ze trad in februari als minister aan) en zou niet kritisch genoeg zijn jegens Rusland.

Hoe belangrijk is de EEAS eigenlijk? Het crisismanagement rondom Oekraïne werd de afgelopen maanden hoofdzakelijk door lidstaten en EU-leiders zelf gedaan. Het opvoeren van de sancties verliep langzaam en soms ronduit moeizaam, door de uiteenlopende belangen van lidstaten. Maar ze handelden uiteindelijk wel. „Het directe crisisbeleid was onverwacht sterk en eensgezind”, zegt Techau. „EU-instituties speelden hierin geen rol van betekenis. Wat telde was vooral wat Duitsland deed. Dat was de sleutelspeler.”

Maar dat betekent niet dat de EEAS overboord kan. Integendeel: veel van de crises waarmee Europa zich nu geconfronteerd ziet, hadden volgens Techau met een sterker EU-buitenlandbeleid voorkomen kunnen worden. „Lidstaten zijn alleen goed in het oplossen van acute problemen”, zegt hij. „In langetermijndoelen zijn ze notoir slecht. Daardoor zitten we nu in de problemen.”

Zijn lidstaten nu wakker geschud? „Ik heb daar geen aanwijzingen voor”, zegt Techau. „Iedereen begrijpt dat er iets heel groots aan de hand is, maar hieruit wordt de verkeerde conclusie getrokken: namelijk dat lidstaten juist méér te zeggen moeten krijgen en de EEAS en de Europese Commissie minder.”

„Je zou denken dat de druk van Poetin groot genoeg is om iedereen even enthousiast te maken voor een meer ambitieus buitenlandbeleid”, zegt Blockmans. „Maar ik vrees dat de crisis nog niet groot genoeg is.”

    • Stéphane Alonso