Sorry, mister Kissinger!

Catherine Ashton stapt op als EU-buitenlandcoördinator na een termijn waarin ze weinig klaarmaakte. Gezien de crises in Europa is haar opvolging cruciaal.

Foto ANP, Beeldbewerking Fotodienst NRC

Niemand in Brussel zal Catherine Ashton missen. Dat weet de vertrekkende EU-buitenlandcoördinator zelf ook. In de afgelopen maanden deed ze geen enkele poging om aan te mogen blijven, voor een tweede termijn of een andere EU-functie. Dit weekend kiezen Europese leiders haar opvolger tijdens een top in Brussel.

Vijf jaar lang was de Britse barones het gezicht van de Europese diplomatie. Bij haar benoeming in 2009 waren de verwachtingen hooggespannen. Zij zou de door haar voorganger Javier Solana ontwikkelde Europese Veiligheidsstrategie, het antwoord op de verdeeldheid die tijdens de Irak-oorlog was ontstaan, in praktijk gaan brengen. Zij zou het langs nationale lijnen versplinterde buitenlandbeleid één stem geven. „Europa? Geef me een naam en een telefoonnummer!”, riep de voormalige Amerikaanse buitenlandminister Henry Kissinger. Ashton zou hem, zo was de gedachte, jaren later alsnog van repliek dienen. De soft power waarmee Europa traditioneel wordt geassocieerd, zou minder soft worden.

Na vijf jaar is het EU-buitenlandbeleid nog steeds een onvervuld belofte. In Brussel doet de volgende grap de ronde: wat hoor je als Ashton belt? „Toets 1 voor de Foreign Office, 2 voor de Quai d’Orsay en 3 voor het Auswärtiges Amt.” Sorry mister Kissinger!

Ashton had pech, dat om te beginnen. De welvaart en vrede uit de tijd van Solana werden verdreven door een economische crisis en geopolitieke onrust. Solana’s Europese Veiligheidsstrategie raakte snel achterhaald. Bovendien bleven lidstaten het buitenlands beleid primair als hun eigen zaak zien, Europa moet zich daar niet te veel mee bemoeien. Volgens Jan Techau van denktank Carnegie Europe kreeg Ashton in 2010 „schandalig weinig middelen” om de nieuwe diplomatieke dienst, de EEAS (European External Action Service), op te bouwen.

Maar Ashton gaat zelf niet vrijuit: tijdens deze zomer vol geopolitiek drama in onder meer Oekraïne en Irak, werd de vraag keer op keer gesteld: waar is Europa? Nou, Europa was even met vakantie. Ashton schitterde door afwezigheid. En als ze er wel was, wekte ze ergernis met banale observaties. De situatie in Oekraïne was „ernstig” en „zorgwekkend”. Achter die Britse beleefdheid schuilde een vlakke, mediaschuwe en onzekere persoonlijkheid. Veelzeggend: bij haar ontmoeting eerder deze week met de Russische president Poetin had ze twee collega-Eurocommissarissen bij zich, Günther Oettinger (Energie) en Karel de Gucht (Handel). Niet één stem, maar drie stemmen.

Geen échte resultaten

Vraag naar de verdiensten van Ashton en steevast volgt dit rijtje: ze bemiddelde succesvol in de normalisering van de relaties tussen Servië en Kosovo. Ze hield de gesprekken tussen de VS en Iran gaande over de zogenoemde nucleaire non-proliferatie. Het resultaat: een tijdelijk akkoord met Iran. Knap, maar geen doorbraak. Geen écht resultaat, maar „een procedureel succes”, in de woorden van Steven Blockmans van de Brusselse denktank Centre for European Policy Studies.

Of neem de ruim honderd nieuwe ‘ambassades’ die Europa nu in de hele wereld telt. Die EU-delegaties bleken een belangrijke coördinerende rol te kunnen spelen, bijvoorbeeld ten tijde van grote rampen, zoals die van Fukushima. Een aanwinst voor de EU-lidstaten die in een bepaalde land niet of niet goed vertegenwoordigd waren. Maar voor veel landen waren de delegaties vooral een excuus om te snijden in het eigen diplomatencorps.

„Er was een handvol successen, maar verder is de EU op het wereldtoneel buiten beeld gebleven”, zegt Blockmans. Tijdens het door John Kerry geleide (en mislukte) vredesproces tussen Israël en de Palestijnen was de EU zo goed als afwezig. Met betrekking tot Syrië wist het geen gemeenschappelijke actie te ondernemen. En ja, er kwam een EU-missie naar Mali. Maar pas nadat Parijs op eigen houtje in dat land had ingegrepen.

Zwakke manager

Ashton bleek bovendien een zwakke manager. De Europese Rekenkamer veegde voor de zomer de vloer aan met het functioneren van de EEAS. De toch al beperkte middelen werden niet goed gebruikt. Op talloze terreinen ontbrak cruciale expertise (onder meer klimaat, energie, cybercrime, migratie en sancties worden genoemd). De top was overwerkt en de aansturing van lagere kaders was daardoor belabberd. Dat de buitenlandcoördinator wordt geacht tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie te zijn, helpt ook niet. En Ashtons wens om persoonlijk alle potentiële delegatieleiders te ondervragen, was ingewikkeld en duur, aldus het rapport.

Dit weekend moeten EU-leiders besluiten of ze van koers willen veranderen of dat ze blijven doormodderen. De Italiaanse minister van Buitenlandse Zaken, Federica Mogherini, geldt als de grote kanshebber. De Financial Times typeerde die mogelijke benoeming deze week in een commentaar bij voorbaat als „teleurstellend”: Mogherini geldt als onervaren (ze trad in februari aan) en zou niet kritisch genoeg zijn jegens Rusland.

Maar hoeveel belang heeft de EEAS eigenlijk? Het crisismanagement rondom Oekraïne werd de afgelopen maanden hoofdzakelijk door lidstaten en EU-leiders zelf gedaan. Het opvoeren van de sancties verliep langzaam en soms ronduit moeizaam, door de uiteenlopende belangen van lidstaten. Maar ze handelden uiteindelijk wel. „Het directe crisisbeleid was onverwacht sterk en eensgezind”, zegt Techau. „EU-instituties speelden hierin geen rol van betekenis. Wat telde was vooral wat Duitsland deed. Dat was de sleutelspeler.”

Maar dat betekent niet dat de EEAS wel overboord kan. Integendeel: veel van de crises waarmee Europa zich nu geconfronteerd ziet, hadden volgens Techau met een sterker EU-buitenlandbeleid voorkomen kunnen worden. „Lidstaten zijn alleen goed in het oplossen van acute problemen”, zegt hij. „In langetermijndoelen zijn ze notoir slecht. Daardoor zitten we nu in de problemen.”

Het beste voorbeeld: het Oostelijk Partnerschap, een samenwerkingsverband tussen de EU en zes voormalige Sovjetrepublieken waaronder Georgië en Oekraïne. Het belang van dit initiatief, bedoeld om goede banden te bevorderen met de oosterburen, werd alleen ingezien door Polen en andere lidstaten met een communistisch verleden. Andere landen stopten er geen energie in. „Pas toen het daar misging kreeg het de aandacht die het verdiende”, zegt Techau. Maar toen was het te laat.

Zijn lidstaten nu wakker geschud? „Ik heb daar geen aanwijzingen voor”, zegt Techau. „Iedereen begrijpt dat er iets heel groots aan de hand is, maar hieruit wordt de verkeerde conclusie getrokken: namelijk dat lidstaten juist méér te zeggen moeten krijgen en de EEAS en de Europese Commissie minder.”

„Je zou denken dat de druk van Poetin groot genoeg is om iedereen even enthousiast te maken voor een meer ambitieus buitenlandbeleid”, zegt Blockmans. „Maar ik vrees dat de crisis nog niet groot genoeg is.”

    • Stéphane Alonso