Geniet maar van die bureaucratie

Deze zomer beantwoordt de wetenschapsredactie Grote Vragen. Vandaag: wat is het nut van bureaucratie? Het is een log systeem ja, maar ook een systeem waarin vriendjespolitiek niet bestaat. Een lofzang op ‘de heerschappij van de schrijftafel’.

‘Iemand moest Josef K. belasterd hebben, want zonder dat hij iets misdaan had, werd hij op een ochtend gearresteerd.’ Zo luidt de beroemde openingszin van Franz Kafka’s beklemmende roman Der Prozess (1925). Josef K. wordt opgepakt, maar weet niet waarom. Overtuigd van zijn onschuld gaat hij de strijd aan met het rechtssysteem. Hij komt terecht in een absurde wereld, waar recht en rede lijken te wijken voor de macht en logica van een ondoorgrondelijke bureaucratie.

Iedereen is weleens verdwaald in een oerwoud van regels en procedures. Wie zegt dat het ergens bureaucratisch toegaat, bedoelt dat te veel mensen zich bemoeien met hetzelfde dossier en dat burgers en klanten onnodig formeel worden benaderd. We noemen iemand een ‘bureaucraat’ als hij zich te pas en te onpas beroept op onbegrijpelijke regels, doorverwijst naar collega’s of chefs (‘daar ga ik niet over’) en wegloopt voor de eigen verantwoordelijkheid. Bureaucratieën gelden als logge en weinig slagvaardige organisaties. Zo bezien is bureaucratie een kwaal die moet worden bestreden.

Toch werd de bureaucratie toen ze in de 19de eeuw haar moderne gedaante kreeg, hogelijk gewaardeerd. Ze gold als toonbeeld van doelmatig bestuur, als een verworvenheid van de vooruitgang. Als een organisatie die handelt op basis van kennis en rationele principes. Een neutraal apparaat, dat wars is van willekeur en vriendjespolitiek en burgers zonder onderscheid des persoons bejegent. Een organisatie, kortom, die werkt in het algemeen belang.

Alleen de besten promoveren

Voor beide visies, de negatieve en de positieve, is iets te zeggen. Maar eerst een definitie.

Wat is een bureaucratie? Het is een organisatievorm met procedures die aan regels zijn onderworpen. Er is een verdeling van verantwoordelijkheden tussen gespecialiseerde afdelingen. Er is een hiërarchische ordening (met minderen en meerderen) en onpersoonlijke relaties. Dat laatste klinkt onplezierig, maar betekent dat iemand alleen wordt aangenomen en promotie kan maken op grond van competentie en prestaties.

In de 19de eeuw werden dit de organisatieprincipes van het gestaag groeiende overheidsapparaat. Tegenwoordig gaan ze op voor alle grote organisaties, van ondernemingen tot politieke partijen.

De term werd voor het eerst in satirische zin gebruikt door de 18de-eeuwse Franse econoom Jacques Claude Marie Vincent de Gournay: bureaucratie = heerschappij van de schrijftafel. Maar het organisatieprincipe is veel ouder.

Iedere Chinees mocht meedoen

Administratieve systemen ontstonden met de min of meer gelijktijdige opkomst van staatsgeleide irrigatiewerken en het schrift (3500 v. Chr.). Het oudste systeem dat we kennen is dat van Soemerië, stadstaatjes tussen Eufraat en Tigris, waar een klasse van schrijvers op kleitabletten de oogsten bijhield en opbrengsten verdeelde.

Het keizerlijke China kende een omvangrijk ambtenarenapparaat met een groot aantal rangen. Om daarin door te dringen en promotie te maken, moesten kandidaten vanaf de vroege T’ang (zevende eeuw) examens afleggen. In principe werd iedereen, ongeacht afkomst, toegelaten en bevorderd, mits hij slaagde voor die examens. De metafoor was een karper die over de rotsen springt en een draak wordt.

De eerste moderne bureaucratie in Europa was de Britse dienst voor douanerechten en accijnzen. In de 18de eeuw kwam die in de plaats van het corrupte systeem van belastingpacht, dat de inning van belastingpenningen uitbesteedde aan particulieren. In hun advies van 1854 voor de reorganisatie van Her Majesty’s Civil Service lieten de rapporteurs Northcote en Trevelyan zich inspireren door het Chinese systeem van examens.

Halverwege de 19de eeuw kende de hele geïndustrialiseerde wereld bureaucratische bestuursvormen met voortdurend uitdijende ambtenarenapparaten, de ‘vierde macht’. De Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) vond dit proces van bureaucratisering wezenlijk voor ‘moderniteit’, de toenemende rationalisering van de samenleving. Hij zag een bureaucratie als de meeste efficiënte en rationele manier om menselijke activiteit te organiseren in een maatschappij die steeds maar ingewikkelder werd.

Toch was Weber niet blind voor de schaduwzijde van bureaucratisering. Hij zag in dat vrijheden worden bedreigd als toenemende rationalisering individuen opsluit in een ‘ijzeren kooi’ van door regels gestuurde controle.

Dien het algemeen belang

Dat schrikbeeld werd bewaarheid in de politiestaat Oostenrijk-Hongarije. Kafka heeft dat beklemmend neergezet. Je ziet het ook in de planeconomie van de Sovjetunie. Tot welke absurditeiten die kon leiden, lezen we bij schrijver Fjodor Abramov. Op de kolchoz moest alles wijken voor het plan. Zo werd graan gezaaid als er nog sneeuw lag op de akkers.

Als dit het resultaat kan zijn, wat is dan eigenlijk het nut van een bureaucratie?

Dat is en blijft een efficiënte, integere en professionele uitvoering van taken, door de overheid en door grote maatschappelijke organisaties. Te veel lagen en regels frustreren de voortgang en irriteren burgers. Maar slagvaardigheid ten koste van zorgvuldigheid schiet voorbij aan het doel: dienen van het ‘algemeen belang’, dat weer uit oneindig veel belangen is opgebouwd.

    • Dirk Vlasblom