De vierde macht werkt wel eens traag, maar hij behandelt alle burgers gelijk

Deze zomer behandelt de redactie vragen die lezers bezighouden. De Grote Zomervraag deze week is: Wat is het nut van bureaucratie?

illustratie rik van schagen

‘Iemand moest Josef K. belasterd hebben, want zonder dat hij iets misdaan had, werd hij op een ochtend gearresteerd.’ Zo luidt de beroemde openingszin van Franz Kafka’s beklemmende roman Der Prozess (1925). Josef K. wordt opgepakt, maar weet niet waarom. Overtuigd van zijn onschuld gaat hij de strijd aan met het rechtsysteem. Hij komt terecht in een absurde wereld, waar recht en rede lijken te wijken voor de macht en logica van een ondoorgrondelijke bureaucratie.

Iedereen is wel eens verdwaald in een oerwoud van regels en procedures, ook al zijn die ervaringen meestal niet zo verstikkend als die van Josef K. Wie zegt dat het ergens bureaucratisch toegaat, bedoelt dat te veel mensen zich bemoeien met hetzelfde dossier en dat burgers en klanten onnodig formeel worden bejegend. We noemen iemand een ‘bureaucraat’ als hij zich te pas en te onpas beroept op onbegrijpelijke regels, doorverwijst naar collega’s of chefs (‘daar ga ik niet over’) en wegloopt voor de eigen verantwoordelijkheid. Bureaucratieën gelden als logge en weinig slagvaardige organisaties. Zo bezien is bureaucratie een kwaal die moet worden bestreden.

Toch werd de bureaucratie toen hij in de 19de eeuw zijn moderne gedaante kreeg hogelijk gewaardeerd. Hij gold als toonbeeld van doelmatig bestuur, als een verworvenheid van de vooruitgang. Als een organisatie die handelt op basis van kennis en rationele principes. Een neutraal apparaat, dat wars is van willekeur en vriendjespolitiek en burgers zonder onderscheid des persoons bejegent. Een organisatie, kortom, die werkt in het algemeen belang.

Voor beide visies, de negatieve en de positieve, is iets te zeggen. Eerst een definitie.

Een bureaucratie is een organisatievorm met aan regels onderworpen procedures; een verdeling van verantwoordelijkheden tussen gespecialiseerde afdelingen; een hiërarchische ordening (minderen en meerderen) en onpersoonlijke relaties. Dat laatste klinkt onplezierig, maar betekent dat iemand in beginsel alleen wordt aangenomen en promotie kan maken op grond van competentie en prestaties.

In de 19de eeuw zijn dit de organisatieprincipes geworden van het gestaag groeiende overheidsapparaat, tegenwoordig gaan ze op voor alle grote organisaties, van ondernemingen tot politieke partijen.

De term werd voor het eerst in satirische zin gebruikt door de 18de-eeuwse Franse econoom Jacques Claude Marie Vincent de Gournay: bureaucratie = heerschappij van de schrijftafel. Maar het organisatieprincipe is veel ouder.

Administratieve systemen ontstonden met de min of meer gelijktijdige opkomst van staatsgeleide irrigatiewerken en het schrift (3500 v.Chr.). Het oudste systeem dat we kennen is dat van Soemerië, stadstaatjes tussen Eufraat en Tigris, waar een klasse van schrijvers op kleitabletten de oogsten bijhield en opbrengsten verdeelde.

Het keizerlijke China kende een omvangrijk ambtenarenapparaat met een groot aantal rangen. Om daarin door te dringen en promotie te maken moesten kandidaten vanaf de vroege T’ang (zevende eeuw) examens afleggen. In principe werd iedereen, ongeacht afkomst, toegelaten en bevorderd, mits hij slaagde voor die examens. De metafoor was een karper die over de rotsen springt en een draak wordt.

Middeleeuwse Europese vorsten hadden kanselarijen, meestal bemand met geestelijken, die oorkonden en andere stukken opstelden en bezegelden. De eerste moderne bureaucratie in Europa was de Britse dienst voor douanerechten en accijnzen. In de 18de eeuw kwam die in de plaats van het corrupte systeem van belastingpacht, dat de inning van belastingpenningen uitbesteedde aan particulieren. In hun advies van 1854 voor de reorganisatie van Her Majesty’s Civil Service lieten de rapporteurs Northcote en Trevelyan zich inspireren door het Chinese examensysteem.

Halverwege de 19de eeuw kende de hele geïndustrialiseerde wereld bureaucratische bestuursvormen met allengs uitdijende ambtenarenapparaten, de ‘vierde macht’. De Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) beschouwde dit proces van bureaucratisering als wezenlijk voor ‘moderniteit’, de toenemende rationalisering van de samenleving. Hij zag een bureaucratie als de meest efficiënte en rationele manier om menselijke activiteit te organiseren in een steeds ingewikkelder maatschappij. Toch was Weber niet blind voor de schaduwzijde van bureaucratisering. Hij zag in dat vrijheden worden bedreigd als toenemende rationalisering individuen opsluit in een ‘ijzeren kooi’ van door regels gestuurde controle.

Dat schrikbeeld werd bewaarheid in de politiestaat Oostenrijk-Hongarije, beklemmend neergezet door Kafka. En ook in de planeconomie van de Sovjet-Unie. Tot wat voor absurditeiten die kon leiden lezen we bij schrijver Fjodor Abramov. Op de kolchoz moest alles wijken voor het plan, en zo werd er graan gezaaid als er nog sneeuw lag op de akkers.

Wat is, gezien deze ontsporingen, nu het nut van een bureaucratie?

Dat is en blijft een efficiënte, integere en professionele uitvoering van taken, zowel door de overheid als door grote maatschappelijke organisaties. Te veel lagen en regels frustreren de voortgang en irriteren burgers. Maar slagvaardigheid ten koste van zorgvuldigheid schiet voorbij aan het doel: dienen van het, uit oneindig veel belangen opgebouwde, ‘algemeen belang’.