‘ICT-troep bij fiscus over de schutting gegooid’

Een kant-en-klaar automatiseringspakket wilde de fiscus voor inning en toeslagen. Maar alles ging mis: slechte planning, ruzie, eisen die niet in contracten werden vastgelegd. En kant-en-klaar bleek het pakket ook al niet. Een reconstructie.

Illustratie Roland Blokhuizen

Tijd voor iets nieuws, besloot de Belastingdienst rond de eeuwwisseling. De computerprogramma’s waarmee de dienst al haar financiële transacties afhandelde was aan vervanging toe. Na jaren nadenken besloot de ambtelijke top een ‘kant-en-klaarpakket’ op de markt te zoeken. Een eenvoudige crediteuren-debiteurenadministratie, want dat was het, hoefde je niet zelf te ontwikkelen.

In 2005 kocht het Rijk een programma van de Amerikaanse softwareleverancier SPL. Er werd 60 miljoen euro gereserveerd om het programma te vervlechten met de bestaande automatiseringsprocessen van de Belastingdienst.

Vorige maand, er was intussen meer dan 200 miljoen euro uitgegeven, verklaarde de nu verantwoordelijke staatssecretaris Eric Wiebes (VVD) in een bijlage van een brief aan de Tweede Kamer dat de Belastingdienst stopt met de investeringen in het computersysteem, dat nu ETPM heet. „Dit systeem is niet bruikbaar voor de massale Belastingdienstprocessen.”

Wat ging er mis?

Het begon al met de aanbesteding, blijkt uit een vertrouwelijke interne evaluatie in 2007. „Van feitelijke sturing door de stuurgroep is geen sprake tijdens het aanbestedingsproces.” De evaluatie beschrijft ook interne onenigheid. De ict-afdeling die het systeem na de bouw moest gaan beheren, vond dat de ambtenaren die het project aanstuurden niet luisterden. Commentaar op het aanbestedingsdocument, bijvoorbeeld dat het ontwerp te weinig gedetailleerd was, werd door projectmanagers terzijde gelegd. „Niet relevant voor deze fase”, zeiden ze, volgens alweer de interne evaluatie.

Ook de leverancier kwam er niet goed vanaf. „De aanbieding van Oracle/SPL [Oracle had SPL intussen gekocht, red.] is erg opportunistisch: de (commerciële) onderbouwing voor de planning ontbreekt.” Afspraken over wat de leverancier moest leveren, en wat de Belastingdienst zelf moest doen, was niet in contracten vastgelegd. Ook was vooraf niet goed uitgezocht wat er allemaal aan het programma veranderd moest worden om het geschikt te maken voor de belastinginning in Nederland.

Toch niet kant-en-klaar

Een kant- en klaarpakket bleek het namelijk al snel niet. Om dit voor de Amerikaanse energiemarkt ontworpen programma geschikt te maken voor de Belastingdienst, moesten er zo’n 7.000 grote en kleine computerprogramma’s aan worden vastgehaakt. Deels gebeurde dat door softwareschrijvers op de Filippijnen, deels in de VS – daar kregen de softwareschrijvers volgens een bron een bonus van 1.000 doller als ze hun programma’s op tijd afhadden. Ze namen daardoor vaak geen tijd om hun werk te testen, en „gooiden troep over de schutting”. Toen al werd gewaarschuwd dat al die extra programma’s het onderhoud van het systeem zeer arbeidsintensief zouden maken.

Ook na de aanbesteding was het management van het project slecht. Een selectie uit de interne evaluatie: „Van echte sturing is geen sprake. [...] Er is geen bestuurlijke eigenaar van het programma.” En: „Het ontbreekt lange tijd aan een programmaplan met duidelijke en afgestemde tijdslijnen.” Bij het gebruiken van de systemen bleek volgens medewerkers van de Belastingdienst dat de kwaliteit „onvoldoende” was.

Dat het project zou gaan lijden onder vertragingen en kostenoverschrijdingen was dus al vroeg te voorspellen. Maar ook de technische discussies die bijdroegen aan een permanent verstoorde relatie tussen de leverancier, de ambtenaren die het project leidden en ict’ers van de Belastingdienst, waren in 2005 bekend.

Primitief

Eind dat jaar circuleerden al memo’s bij betrokken ambtenaren die zeiden dat het programma, CorDaptix, niet goed paste op de computers waar de Belastingdienst mee werkte. Dat waren grote rekenmachines van IBM, mainframes genoemd. Door de manier waarop CorDaptix werkt, maakt het „op een zeer primitieve manier gebruik” van de rekenkracht van de IBM-machines.

Bij kleine aantallen transacties is dat geen probleem. Maar de Belastingdienst verwerkt dagelijks 1 miljoen betalingen, op piekdagen 10 miljoen. Met zulke aantallen zou CorDaptix zo traag worden, dat het programma onbruikbaar zou zijn, voorspelde het memo. De leverancier, zeggen bronnen, weersprak deze conclusie. Het dispuut werd nooit opgelost.

Na vier jaar ploeteren werd ETPM in 2009 „bevroren”. Het project was keer op keer vertraagd, de begroting opgelopen tot 107 miljoen. De top van de Belastingdienst had wéér een nieuw advies gevraagd: moesten ze wel blijven bouwen aan het nieuwe computersysteem? Op 5 juni 2009 viel het besluit: toch maar doorgaan.

Nu zouden er strenge voorwaarden gelden, want het project mocht niet nog eens vastlopen. De top van de Belastingdienst besloot daarom, zo blijkt uit interne documenten, de projectleiding om te gooien. Curieus detail: de geplaagde projectmanager van ETPM adviseert nu Afrikaanse overheden over belastingsoftware. In die hoedanigheid kwam hij, tot ergernis van ambtenaren, nog een keer terug bij de Belastingdienst met een delegatie uit Mozambique, om de zegeningen van het programma ETPM aan te prijzen.

De ambtelijke top sprak in 2009 ook een aantal go/no go’s af – managementjargon voor momenten waarop je besluit om door te gaan met een project, of om ermee te stoppen.

Voorwaarden waren het beperken van de vertraging tot minder dan vier weken en het afleveren van een „volledig functionerend” systeem op 1 juni 2010. „Indien deze mijlpalen niet gerealiseerd worden voor de deadline dient het doorgaan van het programma opnieuw ter discussie te worden gesteld”, zo staat er in een interne samenvatting van de besluitvorming.

Niet veel later bleek dat er al 160 miljoen euro aan het project was uitgegeven, in plaats van de (al opgehoogde) begroting van dat moment, die 107 miljoen euro was.

De oplopende kosten hebben al die jaren overigens nauwelijks een rol gespeeld, zo is het beeld dat uit interne documenten oprijst: bij verslagen van cruciale momenten in de besluitvorming rond het projecten wordt gesproken over managementproblemen, gedoe met de leverancier, interne weerstand. Maar over geld gaat het nauwelijks.

Een half jaar nadat het project bijna was afgebroken, sloot de Belastingdienst het formeel af. Niet dat het af was. Naar buiten toe benadrukte de Belastingdienst vooral dat ETPM ‘al’ voor de verwerking van belastingen kon worden gebruikt, zoals overdrachtsbelasting, kansspelbelasting, BPM, dividendbelasting, en assurantiebelasting. Onvermeld bleef dat het daarbij ging om slechts 3,5 procent van de geldstromen die het systeem had moeten verwerken.

De Belastingdienst bleef drie jaar lang proberen het systeem ook voor de overige 96,5 procent van de belastingtransacties geschikt te maken. Men was wel voorzichtiger geworden: de jaarlijkse uitgaven aan het project daalden. Toch werd er nog eens 28 miljoen uitgegeven.

Dit voorjaar besloot de top van de Belastingdienst toch nog dat het genoeg was geweest. De ontwikkeling van ETPM werd definitief stilgelegd.

In een interne blog waarin hij het besluit toelichtte, schreef directeur Belastingen Hans Blokpoel: „De hoeveelheid maatwerk die nodig zou zijn om het ETPM in gebruik te nemen, bleek enorm en niet beheersbaar te maken.” De conclusie: „We vinden het niet verantwoord de ondersteuning van de inning binnen de Belastingdienst te baseren op ETPM.”

Staatssecretaris Eric Wiebes (Financiën, VVD) meldde het besluit maanden later in een bijlage van een brief aan de Tweede Kamer.

Noodverbanden

De Belastingdienst is niet uit de problemen: hij gebruikt voor het grootste deel van belastingtransacties nog oude computerprogramma’s uit de jaren 80. Slechts een beperkt aantal mensen bij de dienst heeft genoeg kennis om die systemen werkend te houden en de noodzakelijke wetswijzigingen erin door te voeren.

„Via noodverbanden worden de primaire systemen draaiende gehouden”, schrijft Wiebes. Volgens de interne weblog van directeur Belastingen Blokpoel, zal het uiteindelijk bouwen van een systeem dat wél alle belastingtransacties van Nederland kan verwerken „echt nog een aantal jaren gaan duren, hoe spijtig dat ook is”.