Er staat meer op de agenda dan alleen nucleaire zaken

De top moet nucleair terrorisme voorkomen. Maar dient ook als smeerolie van de internationale diplomatie.

Het lijkt ongerijmd. In Den Haag komen maandag en dinsdag tientallen staatshoofden en regeringsleiders bijeen voor een topconferentie die als doel heeft nucleair terrorisme te voorkomen. Maar de dreiging van nucleair terrorisme is laag. Staat dat hele diplomatieke circus van de komende dagen dus wel in verhouding tot de ernst van het op te lossen probleem?

Het is een kwestie van ‘low probability, high impact’, zegt Rob Duiven, hoofd afdeling Risico Aanpak van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Het mag onwaarschijnlijk zijn dat terroristen een aanslag met een kernwapen kunnen plegen, maar als het tóch eens gebeurt dan zullen de gevolgen dramatisch zijn.

Vandaar dat president Obama in april 2009, enkele maanden na zijn aantreden, in een toespraak in Praag verklaarde: „We moeten garanderen dat terroristen nooit een kernwapen kunnen krijgen.” Hij noemde nucleair terrorisme toen zelfs „de meest urgente en extreme bedreiging van de internationale veiligheid”. En hij kondigde een internationaal initiatief aan om er binnen vier jaar voor te zorgen dat al het nucleaire materiaal dat in verkeerde handen kan vallen beveiligd is.

Die termijn is niet gehaald, kan een kleine vijf jaar later worden vastgesteld. Maar sinds de eerste top over het onderwerp in Washington in 2010, en een tweede in Seoul 2012, is wel vooruitgang geboekt. Na de top in Den Haag zal in 2016 nog een vierde top worden gehouden, opnieuw in de VS, en dan moeten er zoveel afspraken zijn gemaakt dat het proces van beveiliging tegen nucleaire terreur het kan stellen zonder de tweejaarlijkse bemoeienis van de groep verzamelde staatshoofden en regeringsleiders. De top in Den Haag is dus een tussenstap op een lange weg.

Diplomaten van de 53 deelnemende landen hebben sinds 2012, tot deze week aan toe, hard onderhandeld over de afspraken die hun leiders in Den Haag zullen presenteren. Hun werkterrein, en dus ook dat van de top, is scherp afgebakend. Het gaat niet over vermindering of afschaffing van kernwapens, noch over het misbruik dat landen als Noord-Korea of Iran van nucleaire technologie kunnen maken. Ook houdt de top zich niet bezig met de veiligheid van nucleaire installaties in geval van natuurrampen, en evenmin met het hele debat over kernenergie.

De Nuclear Security Summit gaat wél over manieren om de hoeveelheid gevaarlijk nucleair materiaal in de wereld te verminderen, de beveiliging van zulk materiaal te verbeteren, smokkel en sabotage tegen te gaan, en internationale samenwerking bij dit alles te stimuleren. Daarbij streeft men ook naar afspraken om te voorkomen dat radioactief materiaal, bijvoorbeeld uit ziekenhuizen, laboratoria of de industrie, in verkeerde handen valt. Daarmee valt weliswaar geen kernwapen te maken, maar in combinatie met een conventioneel explosief wel een zogeheten ‘dirty bomb’. Zo’n wapen veroorzaakt veel minder slachtoffers dan een kernwapen, maar het is relatief gemakkelijk te maken en kan grote maatschappelijke paniek veroorzaken.

Sinds Obama zijn initiatief nam hebben twaalf landen afstand gedaan van hun voorraden nucleair materiaal die voor productie van een kernwapen gebruikt hadden kunnen worden. Nog altijd 25 landen hebben minstens een kilo van zulk materiaal in voorraad, waarvan er 21 meedoen aan de top. Australië, België en Italië hebben al toegezegd dat zij uit de Verenigde Staten afkomstig hoog-verrijkt uranium naar Amerika zullen terugsturen om het daar te laten verwerken. Naar verwachting zal Japan op de top aankondigen dat het daartoe enkele honderden kilo’s plutonium naar de VS terugverscheept.

Dat van de ruim 190 landen in de wereld er slechts 53 deelnemen aan de top, komt omdat alleen deze landen voor de eerste top door Obama zijn uitgenodigd. Het aantal deelnemers is expres beperkt gehouden, want hoe groter het aantal landen is, hoe moeilijker het is om overeenstemming te bereiken. Niet alle lidstaten van de Europese Unie zijn bijvoorbeeld in Den Haag aanwezig, al zijn ze wel vertegenwoordigd door de twee EU-afgevaardigden president Van Rompuy en Commissie-voorzitter Barroso.

Hoe technisch de onderwerpen van deze top ook mogen zijn (van regels over transport van nucleair materiaal tot richtlijnen voor wederzijdse inspecties tussen landen), het ligt allemaal heel gevoelig. Want nucleair beleid, ook als het niet om wapens gaat, is in veel landen heel politiek. Andere landen inzage geven in veiligheidsmaatregelen bijvoorbeeld, ook al is dat alleen maar om te laten zien dat het goed geregeld is, wordt vaak gezien als inbreuk op de nationale soevereiniteit. Vandaar dat het niet eenvoudig is alle 53 landen op één lijn te krijgen.

De bedoeling is dat de conferentie drie soorten resultaten oplevert. Het slotcommuniqué zal een stuk van zeven à acht pagina’s zijn met afspraken waarmee alle landen hebben ingestemd. Dan zijn er initiatieven van groepjes landen waarover nog geen consensus bestaat, maar die als zogeheten ‘giftbaskets’ aan de conferentie worden aangeboden, met de bedoeling dat er op de volgende conferentie in 2016 meer steun voor gevonden kan worden. En ten slotte zullen individuele landen verklaringen afleggen over wat zij op eigen houtje hebben gedaan om de nucleaire veiligheid te vergroten.

Een teleurstelling voor de organisatoren is dat uitgerekend initiatiefnemer Amerika een belangrijke afspraak niet is nagekomen. Anders dan in 2010 beloofd, is Obama er nog niet in geslaagd de zogeheten Amended Convention on the Physical Protection of Nuclear Material te laten ratificeren door het Congres. Een Nederlandse diplomaat noemt het „een afknapper” dat dit niet voor de top is gebeurd.

Zoals bij topconferenties gebruikelijk, zullen de staatshoofden en regeringsleiders tussen de bedrijven door over veel méér met elkaar spreken dan alleen het onderwerp dat officieel op de agenda staat. De G7 die in de marge van de top bijeenkomt, is daar het meest opvallende, maar lang niet het enige voorbeeld van. Toppen dienen niet alleen hun officiële doel, maar functioneren ook als smeerolie van de internationale diplomatie.

    • Juurd Eijsvoogel