Sancties tegen Rusland zijn ‘symboolpolitiek’

Het effect van de nieuwe sancties op Poetin is marginaal. Maar de Russische economie lijdt nu wel al onder de dreiging dat meer maatregelen volgen.

De westerse sancties die gisteren zijn ingesteld zullen de Russische president Poetin en de mensen om hem heen niet veel schrik aanjagen. Toch heeft de dreiging van zware economische sancties de afgelopen weken al voor veel economische schade in Rusland gezorgd.

Gary Hufbauer, onderzoeker bij het Peterson Institute in Washington, noemt de maatregelen die de Europese Unie en de Verenigde Staten afkondigden „symboolpolitiek”. Europa stelde inreisverboden in en bevroor de Europese tegoeden van 21 Russische en Oekraïense functionarissen die actief betrokken zijn geweest bij de inlijving van de Krim. Amerika trof soortgelijke maatregelen voor zeven Russen uit de omgeving van Poetin, onder wie vicepremier Rogozin, en vier Oekraïners, inclusief de gevluchte oud-president Janoekovitsj.

Hufbauer houdt zich al meer dan een kwart eeuw bezig met het onderzoek naar het effect van economische sancties. „Er moest een daad worden gesteld, maar deze maatregel valt in de categorie ‘schot voor de boeg’. Wellicht houdt men het kruit droog voor echte sancties als Poetin doorgaat met zijn annexaties.”

Ook zijn Nederlandse collega Peter van Bergeijk, hoogleraar aan het Haagse Institute for Social Studies (ISS), is niet onder de indruk van de sancties. „Het is een gebaar”, zegt hij. „Je raakt een bepaalde elite, waarvan het bijvoorbeeld nog maar de vraag is of die graag naar Europa zou willen reizen. Deze maatregelen hebben waarschijnlijk geen enkel effect.”

Hufbauer zegt dat zwaardere economische sancties niet zijn genomen „om een tweede Koude Oorlog te voorkomen”. Ook denkt hij dat de opkrabbelende economie in Europa direct weer op een achterstand zou zijn gezet. „De EU heeft ervoor gekozen om niet een nieuwe recessie over zichzelf af te roepen”, zegt Hufbauer. Poetin heeft allerlei economische wapens om terug te slaan als hij dat nodig vindt, zoals het terugschroeven van de gasexport naar Europa.

Volgens Hufbauer is de bevriezing van banktegoeden een maatregel die het publicitair altijd goed doet, maar is die moeilijk te controleren. „Tegoeden worden vaak via slimme belasting- en vermogensconstructies ergens gestald, zonder dat direct duidelijk is van wie het geld is.”

Omdat er al weken maatregelen in de lucht hingen hebben veel Russische bedrijven, waaronder grote banken, tegoeden teruggetrokken uit het Westen. De Russische centrale bank zou Amerikaanse staatsobligaties hebben afgestoten. Andersom hebben Amerikaanse en Europese banken veel van hun Russisch staatspapier verkocht, waardoor de effectieve rente daarop (die omgekeerd loopt met de koers) flink is gestegen.

De roebel is sinds het begin van het jaar 11 procent in waarde gedaald ten opzichte van de dollar. De belangrijkste beursindex heeft in een maand tijd 16 procent aan waarde ingeleverd. Gisteren steeg die trouwens weer 4 procent, omdat de sancties beleggers flink waren meegevallen.

De Krimcrisis op zichzelf, en de dreiging van zware sancties, hebben dus al een effect op de Russische economie gehad. Economen hebben hun groeiverwachtingen voor de Russische economie naar beneden bijgesteld. Citibank bijvoorbeeld gaat nu uit van 1 procent groei dit jaar, in plaats van een voor Rusland toch al niet indrukwekkende verwachting van 2,6 procent. Afgelopen jaar was de groei al afgezwakt naar 1,5 procent.

Sancties werkten in Iran

Economische sancties zijn het zwaarste niet-militaire instrument voor het beslechten van internationale conflicten. De theorie is gebaseerd op de klassieke handelstheorie en veronderstelt dat door een verlaging van de welvaart in het getroffen land beleidswijzigingen kunnen worden afgedwongen.

Essentieel daarbij is dat de landen die de sancties opleggen solidair zijn. Een klassiek voorbeeld van het tegendeel was het graanembargo dat de Amerikaanse president Carter instelde tegen de Sovjet-Unie. Dit land viel in 1979 Afghanistan binnen, waarna Carter de Olympische Spelen in Moskou boycotte en een graanembargo afkondigde. Het graanembargo werd onmiddellijk omzeild door Argentinië. Nog steeds is Argentinië een belangrijke graanleverancier voor Rusland.

Veel sancties mislukken, zegt Van Bergeijk van het ISS. „Maar het is een denkfout om uit het getalsmatig overheersen van mislukkingen te concluderen dat het sanctie-instrument niet werkt.” Hij heeft ruim 170 sancties geanalyseerd die sinds de Tweede Wereldoorlog zijn ingesteld. Sinds het begin van de jaren negentig is het middel gemiddeld twee maal zo vaak ingezet als daarvoor, en met betere resultaten (40 procent slaagde). Dat komt doordat de empirische lessen ter harte zijn genomen bij het ontwerp van sancties.

„Door de maatregelen tegen Iran kromp de economie, en dat vertaalde zich in politieke veranderingen”, zegt Van Bergeijk. Sinds 2006 zijn steeds strengere sancties afgekondigd wegens het nucleaire programma in Iran. Vorig jaar werd er een akkoord bereikt waarin het land zijn nucleaire activiteiten terugschroeft en sancties worden verlicht.

Economische strafmaatregelen hebben het meeste effect in een democratie. Van Bergeijk: „Het is moeilijker een dictatuur te beïnvloeden omdat de elite daar weinig waarde hecht aan welvaartsverlies van de bevolking.”

Daarnaast heeft een sanctie het meeste effect wanneer de handelsstroom van het land dat door de sanctie wordt getroffen relatief groot is, zoals in Rusland, met zijn gas- en olie-export. Andere vereisten: een sanctie mag niet te lang duren en degene die de sanctie oplegt moet de reputatie hebben dat hij de daad bij het woord voegt.

    • Hanneke Chin-A-Fo
    • Cees Banning