De lokale democratie is vermoord

CDA-leider Sybrand Buma was gisteren met wethouder van Venlo Jos Teeuwen (links) op verkiezingscampagne in de Nederlands-Duitse grensstreek. Foto ANP / Koen van Weel

Gemeenten fuseren, deelraden worden afgeschaft en het Rijk dicteert het beleid. Geen wonder dat de lokale verkiezingen niet leven, meent Nico Baakman.

‘Wie de lokale democratie werkelijk de nek om wil draaien, moet pleiten voor een aantal gemeenten dat onder de tweehonderd ligt”, stelde hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga in 1994 in het vakblad Binnenlands Bestuur. Er zijn nu nog twee keer zoveel gemeenten, maar vermoedelijk zal bij de komende raadsverkiezingen niet meer dan de helft van de kiezers opdagen.

Thorbecke noemde de gemeenteraad de leerschool der democratie. Nu luidt de mantra in Den Haag dat het lokale bestuur het dichtste bij de burger staat. De vraag is natuurlijk: hoe dicht?

Toen de Gemeentewet werd ingevoerd kreeg Nederland ruim 1.200 gemeenten voor 3,1 miljoen inwoners. Gemiddeld ongeveer 2.500 personen per gemeente, de meeste gemeenten zijn overigens kleiner. Maar zelfs van de allerkleinste gemeente eiste de wet een raad met negen zetels. Buiten de paar grote steden toen (Utrecht 47.000, Den Haag 70.000, Rotterdam 90.000, Amsterdam meer dan 200.000 inwoners) zal het destijds niet meegevallen zijn een kiezer te vinden die onder zijn familieleden of kennissen geen gemeenteraadslid telde.

De directe participatie in het lokaal bestuur is gemiddeld dus 6,5 keer zo klein geworden

Van die ruim 1.200 gemeenten is nog eenderde over, maar Nederland heeft intussen wel 16,8 miljoen inwoners. Aanvankelijk waren er dus (méér dan) 9 x 1200 = 10.800 gemeenteraadszetels. Nu zijn er nog 9.068: ruim 1.700 minder. Gemiddeld is Nederland daarmee van één zetel voor minder dan 287 inwoners naar één voor meer dan 1.850 personen gegaan. De directe participatie in het lokaal bestuur is gemiddeld dus 6,5 keer zo klein geworden.

Regering wilde deelgemeenten kwijt

Waarom die schaalvergroting? Den Haag vond grote gemeenten effectiever (‘meer bestuurskracht’) en efficiënter. Helaas. Aan zelfbestuur komen gemeenten nauwelijks nog toe omdat ze steeds meer rijksbeleid moeten uitvoeren.

Volgens een recente schatting bestaat zo’n 85 procent van de gemeentelijke activiteiten uit medebewind. Dat doet vrezen dat het bij die schaalvergroting vooral ging om het vermogen rijksbeleid uit te voeren. Beleid waar de gemeenteraad weinig over te zeggen heeft – en zo goed als niets als het in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden uitgevoerd wordt.

Gemeenteraden mogen niet meer meebesturen en worden bovendien verkleind

De Gemeentewet bood grote gemeenten de mogelijkheid intern weer te decentraliseren door deelgemeenten te scheppen. Het doel was de afstand tot de burger te verkleinen en de doelmatigheid te vergroten. Zo had Amsterdam op een gegeven moment 11 deelgemeenten en 359 volksvertegenwoordigers in plaats van 45. Grofweg één raadszetel per 2.000 Amsterdammers tegen één per 16.000. Een aanmerkelijk verschil. De regering wilde de deelgemeenten echter kwijt. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel staat: ‘Voor de beoordeling van de deelgemeenten is voor het kabinet niet van doorslaggevend belang geweest of zij hebben bijgedragen aan goede dienstverlening en het overbruggen van de afstand tussen de overheid en de burgers; dat kan immers ook op andere manieren en zonder politiek-bestuurlijke kop’. Wat die andere manieren zouden kunnen zijn staat er niet bij.

Samenvattend: er zijn al meer dan 800 gemeenteraden opgeheven en de ter compensatie van de schaalvergroting ingestelde deelraden wacht hetzelfde lot. Daardoor is de participatie in het lokaal bestuur 6,5 keer zo klein geworden. Gemeenten houden zich overwegend nog bezig met het uitvoeren van rijksbeleid waar de raad nauwelijks greep op heeft. Voor het overige mogen gemeenteraden niet meer meebesturen en ze worden bovendien verkleind. Zou dat kunnen verklaren waarom voor de helft van de kiezers de lokale democratie dood is?

Het kabinet noemt dit decentraliseren, maar het is gewoon medebewind

Sluipmoord op de lokale democratie

Intussen meent dit kabinet dat veel beleid effectiever dicht bij de burgers vormgegeven kan worden en het wil daarom taken naar de gemeenten overhevelen. Dat noemt het decentraliseren, maar het is gewoon medebewind. Te kleine gemeenten kunnen dat niet aan en dus komt een andere oude bekende om de hoek kijken: schaalvergroting. Honderdduizend inwoners zou de ondergrens moeten worden. Gevolg is ten hoogste een raadslid voor 2.564 inwoners en her en der nog minder; gemiddeld wordt het zeker tien keer zo weinig als onder Thorbecke.

De ‘decentralisatie’ begint op gang te komen, maar de gemeentelijke opschaling niet echt. En dus dreigt nog meer medebewind in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, buiten het zicht van de gemeenteraden. Die verbanden noemde D66-leider Alexander Pechtold daarom „de grootste sluipmoordenaar van de lokale democratie” en hij riep het kabinet op meer werk te maken van… de gemeentelijk herindeling. Gaat dat lukken dan zal het aantal gemeenten ver onder de 200 zakken en kan blijken of Elzinga helemaal gelijk krijgt. Pechtold had het in elk geval niet: de sluipmoord op de lokale democratie is in Den Haag beraamd.

Nico Baakman is politicoloog aan de universiteit van Maastricht.