Sinds Thorbecke is de vertegenwoordiging bijna gedecimeerd

Grotere gemeenten en minder raadsleden leiden tot minder democratie, vindt Nico Baakman.

Wie de lokale democratie werkelijk de nek om wil draaien, moet pleiten voor een aantal gemeenten dat onder de tweehonderd ligt’’, stelde hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga in 1994 in Binnenlands Bestuur. Er zijn nu nog twee keer zoveel gemeenten, maar vermoedelijk zal bij de komende raadsverkiezingen niet meer dan de helft van de kiezers opdagen.

Thorbecke noemde de gemeenteraad de leerschool der democratie. Nu luidt de mantra in Den Haag dat het lokale bestuur het dichtste bij de burger staat. De vraag is natuurlijk: hoe dicht?

Toen de Gemeentewet ingevoerd werd kreeg Nederland ruim 1200 gemeenten voor 3,1 miljoen inwoners. Gemiddelde ongeveer 2.500 personen per gemeente, waarvan de meeste overigens kleiner. Doch van zelfs de allerkleinste eiste de wet een raad met negen zetels. Buiten de paar grote steden toen (Utrecht 47.000, Den Haag 70.000, Rotterdam 90.000, Amsterdam meer dan 200.000 inwoners) zal het destijds niet meegevallen zijn een kiezer te vinden die onder zijn familieleden of kennissen geen gemeenteraadslid telde. Van die ruim 1.200 gemeenten is nog een derde over, maar Nederland heeft intussen wel 16,8 miljoen inwoners. Aanvankelijk waren er dus (méér dan) 9 x 1200 = 10.800 gemeenteraadszetels. Nu zijn er nog 9.068: ruim 1700 minder. Gemiddeld is Nederland daarmee van één zetel voor minder dan 287 inwoners naar één voor meer dan 1.850 personen gegaan. De directe participatie in het lokaal bestuur is gemiddeld dus 6,5 keer zo klein geworden en de afstand tot de kiezer navenant groter.

Waarom die schaalvergroting? Den Haag vond grote gemeenten effectiever (‘meer bestuurskracht’) en efficiënter. Helaas. Aan zelfbestuur komen gemeenten nauwelijks nog toe omdat ze steeds meer rijksbeleid moeten uitvoeren.

Volgens een recente schatting bestaat zo’n 85 procent van de gemeentelijke activiteiten uit medebewind. Dat doet vrezen dat het bij die schaalvergroting vooral ging om het vermogen rijksbeleid uit te voeren. Beleid waar de gemeenteraad weinig over te zeggen heeft – en zo goed als niets als het in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden uitgevoerd wordt.

De Gemeentewet bood grote gemeenten de mogelijkheid intern weer te decentraliseren door deelgemeenten te scheppen. Het doel was de afstand tot de burger te verkleinen en de doelmatig te vergroten. Zo had Amsterdam op een gegeven moment 11 deelgemeenten en 359 volksvertegenwoordigers in plaats van 45. Grofweg één raadszetel per 2.000 Amsterdammers tegen één per 16.000. Een aanmerkelijk verschil. De regering wilde de deelgemeenten echter kwijt.

Samenvattend: er zijn al meer dan 800 gemeenteraden opgeheven en de ter compensatie van de schaalvergroting ingestelde deelraden wacht hetzelfde lot. Daardoor is de participatie in het lokaal bestuur 6,5 keer zo klein geworden. Gemeenten houden zich overwegend nog bezig met het uitvoeren van rijksbeleid waar de raad nauwelijks greep op heeft. Voor het overige mogen gemeenteraden niet meer meebesturen en ze worden bovendien verkleind. Zou dat tezamen kunnen verklaren waarom voor de helft van de kiezers de lokale democratie dood is?

Intussen meent dit kabinet dat veel beleid effectiever dicht bij de burgers vormgegeven kan worden en het wil daarom taken naar de gemeenten overhevelen. Dat noemt het decentraliseren, maar het is gewoon medebewind. Te kleine gemeenten kunnen dat niet aan en dus komt een andere oude bekende om de hoek kijken: schaalvergroting. Honderdduizend inwoners zou de ondergrens moeten worden. Gevolg is ten hoogste een raadslid voor 2.564 inwoners en her en der nog minder; gemiddeld wordt het zeker tien keer zo weinig als onder Thorbecke.

De ‘decentralisatie’ begint op gang te komen, maar de gemeentelijke opschaling niet echt. En dus dreigt nog meer medebewind in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, buiten het zicht van de gemeenteraden. Die verbanden noemde D66-leider Alexander Pechtold daarom ‘de grootste sluipmoordenaar van de lokale democratie’ en hij riep het kabinet op meer werk te maken van... de gemeentelijk herindeling. Gaat dat lukken dan zal het aantal gemeenten ver onder de 200 zakken en kan blijken of Elzinga helemaal gelijk krijgt. Pechtold had het in elk geval niet: de sluipmoord op de lokale democratie is in Den Haag beraamd.

    • Nico Baakman