Luxemburg tussen de grootmachten

Luxemburg mag twee jaar meepraten in de Veiligheidsraad van de VN. Nederland wil dat ook. Maar wat kan een klein land daar bereiken?

Foto: René Clement
Foto: René Clement

De wereld kent haar niet, de elegante vrouw met lang donker haar die op deze ijskoude februari-ochtend in New York gehaast een pand met rood-wit-blauwe vlag binnengaat. Ze speelt een belangrijke rol in de wereldpolitiek, maar je zou het niet raden. Ze heeft geen lijfwacht, geen limousine-met-zwaailicht en geen kapsones. Buiten raast een sneeuwstorm, binnen komt een kleine groep bijeen voor overleg over de grote crisissituaties in de wereld, van Syrië tot de Centraal Afrikaanse Republiek en Zuid-Soedan.

Het blauw in de vlag is lichtblauw, en het voorname maar bescheiden pand op Beekman Place 17 is de Permanente Vertegenwoordiging (ambassade) van Luxemburg bij de Verenigde Naties. De vrouw is Sylvie Lucas (1965), de Luxemburgse VN-ambassadeur die voor twee jaar namens haar land in de Veiligheidsraad zit, het machtigste orgaan van de volkerenorganisatie. Ze stampt de sneeuw van haar laarzen en neemt het ouderwetse liftje met harmonicadeurtjes naar de derde etage, waar haar werkkamer een fraai uitzicht biedt op de wild stromende East River. Het is de spannendste week sinds ze op 1 januari 2013 aan dit diplomatieke avontuur begon. En ze heeft haast.

Het kleine Luxemburg, met z’n half miljoen inwoners, doet voor twee jaar mee in de eredivisie van de internationale politiek. Voor het eerst in zijn geschiedenis is het land in de Veiligheidsraad gekozen, de selecte club van vijftien landen die binnen de VN verantwoordelijk is voor de internationale vrede en veiligheid, voor het goedkeuren van militaire interventies, het uitzenden van vredestroepen en het aannemen van resoluties die internationale rechtskracht hebben. Luxemburg... Als Klein Duimpje tussen grote jongens.

En omdat Nederland een lobbycampagne is begonnen om óók voor twee jaar in de Veiligheidsraad te worden gekozen, dringt zich de vraag op: wat kan een klein land, of een relatief klein land, eigenlijk voor rol spelen tussen de grootmachten die in de Veiligheidsraad meestal de lakens uitdelen?

De vijf permanente leden (de Verenigde Staten, Rusland, China, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk – ook wel de P5 genoemd) hebben de macht van het veto, het voordeel van decennialange ervaring in de raad en bovendien een aanzienlijke politieke en militaire macht om hun argumenten extra gewicht te geven. De tien niet-permanente leden (ieder jaar worden er vijf nieuwe gekozen voor een termijn van twee jaar) zullen altijd in hun schaduw staan. Of ze nu zo klein zijn als Litouwen of zo groot als Nigeria, honend worden ze door diplomaten van de P5 wel ‘toeristen’ genoemd, die voor twee jaar alleen maar even komen kijken hoe het er op het hoogste niveau aan toe gaat.

Maar Luxemburg is geen toerist. Daarvoor neemt het zijn rol veel te serieus. „We hebben van het begin af aan gezegd dat we er niet zomaar in wilden zitten, we willen een waardevolle bijdrage leveren”, zegt Lucas als ze haar telefoon, onmisbaar onderdeel van haar diplomatieke gereedschapskist, aan de oplader heeft gelegd. „En deze week begint alles op zijn plaats te vallen.”

Lucas doelt op een ontwerpresolutie over de dramatische humanitaire situatie in Syrië, die Luxemburg, Australië en Jordanië twee dagen eerder hebben voorgelegd aan de andere leden van de Veiligheidsraad. Al maanden zochten ze naar een goed moment. Aanvankelijk wilden de grote landen niets weten van zo’n humanitaire resolutie. Het politieke overleg, tussen de oppositie en de regering-Assad, moest voorrang krijgen.

Maar naarmate duidelijker werd dat de vredesonderhandelingen in Genève niets opleverden, terwijl de oorlog in alle hevigheid voort bleef woeden en de gruwelijkheden aanhielden, kregen – en grepen – de drie niet-permanente leden de kans waar ze zo lang op hadden geaasd.

Ze presenteerden hun ontwerpresolutie, zoals dat gaat in de Veiligheidsraad, eerst aan de grote vijf. In de tekst wordt van de strijdende partijen geëist dat ze hulporganisaties overal toelaten tot de noodlijdende bevolking. Wie hulp tegenhoudt, zou met sancties gestraft moeten worden. De aanvallen op hulpverleners die eerder in de week hebben plaatsgevonden worden scherp veroordeeld, net als de bombardementen met bomvaten en het bestoken van woonwijken. Dat laatste wordt in de ontwerpresolutie vooral (maar niet alleen) het Syrische leger verweten. En daarmee riepen Luxemburg en zijn twee partners de woede over zich af van Rusland, steunpilaar van het Syrische regime.

Zodra de Russische regering de resolutie onder ogen kreeg, probeerde ze die met grof diplomatiek geschut om zeep te helpen: dit zou een eerste stap naar een militaire interventie zijn, verklaarde Moskou fel. Oftewel: onacceptabel. Het woord ‘veto’ was niet uitgesproken, maar het dreigement hing in de lucht. De resolutie zou het niet halen, was de boodschap, dus de drie konden hun voorstel maar beter meteen intrekken.

„Ze probeerden onze resolutie al te blokkeren voor we er in de Veiligheidsraad over gesproken hadden”, zegt Lucas, een door de wol geverfde diplomaat die al sinds 2008 VN-ambassadeur is, op beheerste toon. „Maar gezien alles wat er in Syrië gebeurt, besloten wij dat we nu juist moeten doorzetten.” En dus werd de ontwerpresolutie ook voorgelegd aan alle niet-permanente leden van de raad. „We halen Rusland een beetje uit zijn comfort zone”, zegt de tweede man van de Luxemburgse ambassade laconiek, alsof dat voor het groothertogdom een alledaagse bezigheid is.

De Russische tegenzet liet niet lang op zich wachten. Een dag later diende de Russische VN-ambassadeur een eigen ontwerpresolutie in, met het accent op bestrijding van terroristen, zoals de Syrische regering de oppositiestrijders noemt. Het diplomatieke spel begon daarmee goed op stoom te komen. „Als je nauwkeurig leest”, zegt ambassadeur Lucas, „dan zie je dat onze resolutie nog steeds de basis van hun tekst is. Ze zéggen wel dat de ze raad een alternatief voorleggen, maar wij zien het meer als een amendement. Eerst wilden ze helemaal geen resolutie, nu hebben ze een eigen resolutie. Dat is vooruitgang, we zijn in gesprek en er ligt iets op tafel. Maar we moeten wel opschieten, want de situatie in Syrië wordt steeds slechter.”

Knotted gun

Lucas (zwarte koltrui, lange zilveren oorbellen, olijfgroen wollen broekpak) heeft haar staf bijeengeroepen voor een korte bespreking. In haar klassiek ingerichte kantoortje valt nog de knusse zitkamer te herkennen die het ooit was. Decennialang woonde hier de componist en liedjesschrijver Irving Berlin (1888-1989), bekend van klassiekers als Alexander’s Ragtime Band, White Christmas, God Bless America, Cheek to Cheek en There’s No Business Like Show Business. Na zijn dood kocht Luxemburg het huis om er zijn diplomatieke vertegenwoordiging bij de VN te vestigen. Het hoofdkwartier van de volkerenorganisatie ligt op een steenworp afstand, een wandelingetje van hooguit vijf minuten. Dat komt goed uit, want Lucas moet er vaak meerdere malen per dag zijn. Ook straks weer.

Gezeten achter haar bureau vol hoge stapels papier houdt Lucas de bespreking kort en zakelijk. Haar stem verraadt een lichte nervositeit. „Is iedereen er? Wie missen we nog?”

Aan de muur hangt een affiche: een foto van het beroemde beeld van een revolver met een knoop in zijn loop, Non Violence, ook wel bekend als Knotted Gun, dat de Zweedse kunstenaar Carl Fredrik Reuterswärd maakte na de moord op John Lennon. Eén van de versies van het beeld staat sinds 1988 voor het VN-hoofdkwartier, een geschenk van Luxemburg. Onder de foto staat: Luxemburg, Candidate for the Security Council 2013-2014.

De hele staf van Lucas heeft zich in de kamer verzameld, vooral dertigers en veertigers: vier vrouwen zitten naast elkaar op de bank, negen mannen staan en één man heeft een stoel gevonden. De bezoekende journalist kan er nog net bij, maar dan is de kamer wel vol. Met welgeteld vijftien diplomaten moet Luxemburg de complexe problemen van de wereld te lijf, en er niet alleen over meepraten, maar er ook een standpunt over zien in te nemen.

Mali, Zuid-Soedan, de resolutie over Syrië, sancties tegen Noord-Korea – in hoog tempo bespreekt Lucas wat er de komende dagen bij de VN op de agenda staat. Af en toe vraagt ze een van haar experts om een toelichting – die ze steeds prompt in een paar zinnen krijgt. De sfeer is informeel en efficiënt, als vertrouwde collega’s onder elkaar – maar voor uitweidingen of grappen is geen tijd.

Belangrijk is dat de hulpcoördinator van de VN, Valerie Amos, die middag in de Veiligheidsraad verslag komt uitbrengen over de wanhopige situatie waarin miljoenen Syriërs verkeren. „Laten we hopen dat het VN-gebouw vandaag niet dicht gaat vanwege de sneeuw”, merkt iemand op – want de presentatie van Amos kan helpen om steun te verwerven voor de resolutie.

„De Russen wilden de helft uit onze tekst schrappen”, merkt een andere diplomaat op, „maar ik denk dat we er wel uitkomen”. Dan vraagt Lucas nog even aandacht voor een Luxemburgse ontwerpresolutie over de bescherming van kinderen in gewapende conflicten („je zou denken: wie kan daar nou tegen zijn, maar het blijkt toch ingewikkeld te liggen”), en voor een resolutie over Burundi, een lunch met secretaris-generaal Ban Ki-moon en overleg met de andere landen van de Europese Unie. Als lid van de Veiligheidsraad beschikt Luxemburg over meer informatie dan de EU-landen die niet in de raad zitten, en daarom is er voortdurend op alle niveaus overleg om de mede-EU-landen bij te praten.

Na een klein half uur, sluit Lucas de vergadering af. Ze moet op tijd in het VN-gebouw zijn voor een zitting van de Veiligheidsraad.

Een actieve indruk maken

„Het komt niet vaak voor dat gekozen leden van de Veiligheidsraad in zo’n belangrijke kwestie het voortouw kunnen nemen als nu bij de humanitaire situatie in Syrië”, zegt Bruno Stagno, oud-minister van Buitenlandse Zaken van Costa Rica, die als VN-ambassadeur zelf twee jaar in de Veiligheidsraad zat en nu in New York leiding geeft aan het vakblad Security Council Report, dat de verrichtingen van de raad op de voet volgt.

„Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, die wel gezien worden als grootmachten die hun beste tijd hebben gehad, nemen het opstellen van een resolutie graag voor hun rekening, ook als niet-permanente leden er eigenlijk mee begonnen waren. Zo maken Londen en Parijs een actieve en belangrijke indruk.” Tijdelijke leden als Luxemburg moeten dus op hun hoede zijn, zegt Stagno, dat het initiatief hen niet wordt afgepakt. Ze moeten zorgen dat ze ook bij het onderhandelen over een resolutie, zoals dat in VN-termen heet, ‘de pen blijven vasthouden’, en niet terzijde worden geschoven als de uiteindelijke tekst wordt vastgesteld. „Luxemburg en Australië, begin dit jaar aangevuld met Jordanië, hebben tot nu toe niet over zich laten lopen.”

Dat bevestigt VN-expert Richard Gowan, van New York University: „Luxemburg en Australië begonnen een jaar geleden al in de Veiligheidsraad aan te dringen op actie voor het verbeteren van de hulpverlening. Als de Amerikanen, de Britten of de Fransen daarmee waren gekomen, was het veel minder geloofwaardig geweest, dan was er meteen een politiek motief achter gezocht. De VS en Frankrijk stonden deze zomer immers klaar om Syrië te bombarderen. Maar Rusland kan een land als Luxemburg veel minder makkelijk kwade bedoelingen toedichten.”

Gowan relativeert de macht van de tijdelijke leden wel. „Uiteindelijk kunnen ze niets bereiken zonder steun van de permanente leden. Zelfs grote landen als Brazilië, India en Zuid-Afrika kregen niets voor elkaar toen ze in de Veiligheidsraad zaten en wilden bemiddelen in de kwestie-Syrië.”

In de statige zaal van de Veiligheidsraad, waar de afgelopen decennia zoveel politieke en diplomatieke geschiedenis is geschreven, neemt ambassadeur Lucas haar plaats in tussen haar collega’s aan de hoefijzervormige tafel. Rechts van Lucas zit de secretaris van de raad, en daarnaast de ambassadeur van Litouwen, Raimonda Murmokaite, die deze maand voorzitter is. In maart is Lucas aan de beurt voor het roulerend voorzitterschap, dat een land extra invloed geeft omdat de voorzitter een sleutelrol speelt bij het vaststellen van procedures.

In amper een uur wordt bij handopsteking gestemd over een aantal maatregelen en resoluties. Ambassadeurs houden korte toespraken, allemaal voorgelezen van papier, er volgt een verslag van een recente reis van de ambassadeurs naar Mali, en dan hamert de voorzitter alweer af. Syrië is vandaag niet aan de orde geweest, over de andere agendapunten (Burundi, Mali) was geen sprake van enige spontane uitwisselingen van gedachten of argumenten in deze openbare zitting.

De echte onderhandelingen in de Veiligheidsraad vinden plaats achter gesloten deuren, in een apart zaaltje, of steeds meer ook in kleine groepjes buiten het gebouw van de VN, in ambassades, bij lunches, in wandelgangen. Op die informele manier is de Veiligheidsraad de afgelopen twee weken ook in intensief overleg verwikkeld over de Syrië-resolutie – zonder dat er veel van te zien is.

In de diplomatieke krachtmeting die zich achter de schermen afspeelt, hebben de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk (de P3) zich nu voluit en openlijk achter de drie initiatiefnemers van de resolutie geschaard. Voorstellen voor aanpassingen gaan heen en weer, aanpassingen worden doorgevoerd, afgeschoten, opgevolgd door nieuwe voorstellen.

En ondertussen, zeggen diplomaten die vanwege de gevoeligheid van de kwestie anoniem willen blijven, vindt het grote diplomatieke blufpoker plaats. Luxemburg en zijn partners, gesteund door de P3, wekken de indruk dat ze de resolutie ook als Rusland blijft dwarsliggen in stemming zullen brengen. Rusland en China hebben al drie keer eerder een resolutie over Syrië met een veto getroffen – zijn ze bereid straks te boek te staan als de landen die zelfs een humanitaire resolutie tegenhielden? En zou China misschien los te weken zijn van Moskou, speculeert men in Westerse kringen. De Luxemburgse, Australische en Jordaanse ambassadeur zijn persoonlijk bij hun Chinese collega langs geweest om hem voor hun resolutie te winnen. Rusland van zijn kant wekt de indruk dat het zonodig gerust zijn veto weer uit de kast haalt als de resolutie niet wordt afgezwakt ten gunste van de Syrische regering.

Dat is het klassieke diplomatieke spel – met hoge inzet. Wie knippert het eerst met zijn ogen? Of eindigt dit initiatief, zoals zo vaak in de Veiligheidsraad, in een impasse?

Ondertussen zoeken de diplomaten van de drie koortsachtig naar een gemeenschappelijke basis om het eens te kunnen worden. Lucas: „We zijn nu voortdurend met elkaar in gesprek, op alle niveaus: de experts, de ambassadeurs en de ministers. Constant kijken we hoe we de tekst kunnen aanpassen, zodat iedereen ermee in kan stemmen. Dit mag in de veiligheidsraad geen verloren jaar voor Syrië worden.”

Na een paar dagen radiostilte meldt de Luxemburgse missie woensdagnacht op Twitter: de tekst is klaar om aangenomen te worden. De kern van het oorspronkelijke ontwerp staat overeind, maar het woord sancties komt er niet in voor. En terroristische aanvallen worden, zoals Rusland wilde, scherp veroordeeld. De resolutie wordt zaterdag in stemming gebracht, als deze krant al is verschenen. Tot het laatste moment is onzeker of Rusland en China zullen voorstemmen, zich onthouden of toch een veto zullen uitspreken. De Luxemburgers duimen.