Afscheid van de ambtenaar

‘Een willekeurig soepje”, noemt hoogleraar arbeidsrecht Paul van der Heijden het huidige verschil in rechtspositie tussen werknemers uit de particuliere sector en ambtenaren.

Stel, zegt Van der Heijden, je hebt een afspraak op een ministerie in Den Haag. „De eerste die je ziet is een portier. Die werkt bij een particulier beveiligingsbedrijf. Dan moet je even wachten in de kantine, en krijg je een kop koffie van iemand die werkt bij een cateringbedrijf. Pas de derde persoon die je ziet, is misschien de ambtenaar met wie je hebt afgesproken. Op de departementen werken zó veel mensen voor de overheid, elke dag, terwijl ze lang niet allemaal die speciale ambtenarenstatus hebben.”

De Tweede Kamer zal, bleek gisteren, waarschijnlijk instemmen met het initiatiefwetsvoorstel van CDA en D66 om het verschil in rechtspositie tussen ‘gewone’ werknemers en ambtenaren af te schaffen. Jarenlang was er discussie over – nu is er een meerderheid voor wat in jargon ‘normalisering rechtspositie ambtenaren’ heet.

De PvdA heeft aanpassing van het ontslagrecht voor ambtenaren in het regeerakkoord toegezegd aan coalitiepartner VVD. De senaat is zeer waarschijnlijk ook voor: oppositiepartijen CDA en D66 dienen het voorstel samen in, en hebben met VVD en PvdA een meerderheid in de Eerste Kamer.

Voor het gros van de ambtenaren verandert hun aanstelling in een ‘gewoon’ tweezijdig contract, een arbeidsovereenkomst zoals het bedrijfsleven die ook kent. Nu stellen overheden hun mensen nog eenzijdig aan, nadat zij over de collectieve arbeidsvoorwaarden overeenstemming hebben bereikt met de vakbonden. De belangrijkste veranderingen betreffen dan ook de positie van de vakbonden, het ontslagrecht en het recht op bezwaar zoals dat nu bestaat.

Het speciale ambtenarenrecht verdwijnt, behalve voor groepen ambtenaren die namens de overheid de zwaardmacht uitoefenen: politie en defensie. Ook de rechterlijke macht en de hoge colleges van staat (beide Kamers der Staten-Generaal, Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale Ombudsman) blijven uitgezonderd van de nieuwe wet, vanwege hun unieke taken. Voor overige ambtenaren blijft wel de eed of belofte bestaan. Daarin zeggen ze toe vertrouwelijkheid over hun werkzaamheden te betrachten en beloven ze hun werk „nauwgezet en ijverig” te zullen doen.

Ambtenarenwet

Waarom is ooit zo’n aparte rechtspositie ingevoerd? In 1929 werd de Ambtenarenwet van kracht, vertelt Barend Barentsen – net als Van der Heijden hoogleraar in Leiden. Hij is gespecialiseerd in sociaal recht en arbeidsverhoudingen bij de overheid. „Toen was de heersende opvatting dat het nuttig was om rechten van mensen die voor de overheid werken vast te leggen, omdat voor gewone werknemers destijds nog amper arbeidsrecht was ontwikkeld.” En omdat de overheid wetgever én werkgever tegelijk was, werden ambtenaren met zo’n aparte regeling meteen beschermd tegen de politieke willekeur van hun bazen.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond discussie: moesten de rechten voor werknemers en ambtenaren niet eens gelijkgetrokken worden? Ze groeiden immers steeds meer naar elkaar toe. Zo werd in 1980 het stakingsverbod voor ambtenaren opgeheven en kregen ze in de jaren negentig hetzelfde recht op medezeggenschap als werknemers. Ook in geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid kregen ze dezelfde rechten.

Zowel voorstanders als critici maken nu „een karikatuur” van de effecten die het wetsvoorstel zal hebben, vindt Barentsen. Tegenstanders zeggen dat het voor de overheid straks veel te gemakkelijk wordt om van haar mensen af te komen. Voorstanders beweren dat de overheid er veel flexibeler op wordt en daardoor eindelijk een modern werkgever. Barentsen: „Ik schat in dat de praktische gevolgen slechts heel beperkt zullen zijn.”

Voor de vakbonden verandert wel iets wezenlijks: de ‘overeenstemmingsvereiste’ vervalt. Waar een werkgever in de marktsector desnoods met één bond een cao kan sluiten, is er bij de overheid pas een cao als er een akkoord is met minimaal twee van de vier bonden. Die unieke overlegpositie verdwijnt. Vakbond Abvakabo is daar, vanzelfsprekend, niet blij mee en voert tot op de dag van vandaag actie tegen het wetsvoorstel.

Ontslagrecht

Voor ambtenaren zit het grootste verschil in het ontslagrecht, en de mogelijkheid om in bezwaar en beroep te gaan tegen besluiten van hun werkgever. Ambtenaren kunnen nu drie keer in beroep als ze het niet eens zijn met hun ontslag. In de particuliere sector bestaat geen wettelijke bezwaarprocedure en in de meeste ontslagzaken is ook geen hoger beroep mogelijk. Op den duur zou dit duizenden ambtenarenzaken per jaar schelen.

Wat betreft het ontslagrecht noemt Van der Heijden het „ironisch” dat het kabinet net heeft afgesproken om de situatie uit het particuliere bedrijfsleven te „verambtelijken”. Voor ambtenaren gold dat de werkgever specifieke gronden moest hebben om iemand te ontslaan. In het bedrijfsleven bestond juist een open stelsel, waar een redelijke grond voldoende was om een contract te beëindigen.

Straks – per 1 juli 2015 – verandert dat. Van der Heijden: „De gronden voor ontslag worden in de private sector strikter vastgelegd. Het nieuwe voor iedereen geldende ontslagrecht wordt een soort mix van het ambtenarenrecht en het ‘gewone’ ontslagrecht. En over beide heeft de politiek tíentallen jaren discussie gehad.”

Uiteindelijk is de gelijkschakeling voor zowel Van der Heijden als Barentsen vooral een principieel punt. Van der Heijden: „De meeste ambtenaren verdienen gewoon hun brood met hun werk. Dus er is geen reden waarom zij niet óók gewoon onder het burgerlijk wetboek kunnen vallen.”

Wanneer de wet ingaat is nog niet duidelijk. Bij alle gemeenten, provincies, departementen en andere overheidsinstellingen moeten alle arbeidsrechtelijke afspraken opnieuw worden nagelopen. De kosten van deze ‘principiële’ aanpassing schat minister Plasterk op 53 à 186 miljoen euro.