Schaduwpolitici en bontkragen rond het Binnenhof

Op het eerste gezicht kan enig zelfbewustzijn het ambtenarenkorps niet worden ontzegd. Topambtenaren in de departementen lijken zich bewust van hun invloed. Neem bijvoorbeeld deze directeur-generaal. Hij werd geïnterviewd door Roel Nieuwenkamp – bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam – voor een onderzoek over de verhouding tussen politiek en ambtenarij. De directeur-generaal zegt: „In het geval de PVV en SP buitenstaanders zouden benoemen [in de ambtelijke dienst], kunnen die waarschijnlijk niet overleven in dit apparaat. Je kunt ze volledig kaltstellen.”

Of luister naar een andere DG in hetzelfde onderzoek, die zijn verhouding met de „hofhouding” van een minister beschrijft (politiek assistenten, woordvoerders, media-adviseurs): „Ik verwen ze op een ongelofelijke manier, maar ik vraag er wel iets voor terug. Als het nodig is, wil ik een één-op-één relatie met de politiek principaal [de bewindspersoon in kwestie].” En als de topambtenaar zijn zin niet krijgt? „Dan zet ik de hele hofhouding droog.”

Spreekt hier de ‘vierde macht’ die, ongeacht de coalitie, haar eigen, goddelijke gang gaat? „Nee hoor, dat valt wel mee”, zegt Roel Nieuwenkamp via de telefoon vanuit Parijs, waar hij voor de OESO werkt. Vandaag verscheen zijn boek Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen. Een onderzoek naar politiek-ambtelijke verhoudingen. Hij interviewde er 33 topambtenaren voor.

„Dat citaat over ‘kaltstellen’ lees ik anders”, zegt hij. „Het drukt een kernwaarde van de ambtelijke cultuur uit. Buitenstaanders die niet weten hoe het spel gespeeld wordt in de ambtelijke dienst, zullen grote moeite hebben om te overleven. Wie van de PVV of SP in het ambtelijk apparaat zou komen om daar de partijbelangen te dienen, zal niet ver komen. Traditie is juist dat wie benoemd is als topambtenaar, meteen zijn politieke kleur verliest om loyaal elke bewindspersoon te dienen. Dat geldt ook voor recente benoemingen met een VVD-tintje.”

Dan de relatie van de ambtenaar met de entourage van de minister. Het citaat over ‘de hofhouding droog zetten’ reflecteert niet zozeer zelfverzekerdheid, zegt Nieuwenkamp, als wel het zoeken van een houding tegenover een betrekkelijk recent fenomeen. In de laatste decennia is er een ring van medewerkers rond bewindslieden ontstaan: politiek assistenten, woordvoerders, adviseurs, spindoctors. In de Haagse binnenwereld worden ze de „bontkraag” van de minister of staatssecretaris genoemd. Anderen spreken van de hofhouding.

Afgunst en afkeer

Lange tijd bezagen ambtenaren die bontkraag met een mengeling van afgunst en afkeer. Anders dan zijzelf konden woordvoerders en spindoctors zomaar bij een minister binnenlopen. Meer dan de ambtelijk dossierhouder formuleerde de hofhouding de presentatie van het beleid.

Inmiddels hebben veel ambtenaren een deel van hun reserves verloren, zegt Nieuwenkamp. „Een van de verrassingen in mijn onderzoek was dat veel geïnterviewden zich bij het bestaan van die bontkraag hebben neergelegd. Sterker, ze zijn er de noodzaak van gaan inzien in tijden van mediadruk. Bovendien geeft de bontkraag de klassieke ambtenaar de kans zich meer op de eigen taken en rol te focussen.”

Van harte gaat het niet. Een secretaris-generaal zegt in het boek van Nieuwenkamp: „Als een minister op elk Twitterbericht wil reageren, dan is hij wel erg afhankelijk van de voorlichter en de politiek assistent. Naarmate een minister zich meer laat leiden door dagelijkse dingen en meer kijkt naar Teletekst en Twitter, heeft hij een bontkraag harder nodig.” Een directeur-generaal: „Vroeger beperkte men zich tot een politiek assistent, maar er komt steeds meer een soort hofhouding omheen. Het politiek primaat verovert een stukje van het ambtelijk apparaat.”

De laatste jaren was de verwachting van sommige deskundigen dat de ambtenarij in één opzicht terrein zou kunnen terugveroveren op de politiek. VVD en CDA besloten in 2010 tot reductie van het aantal bewindslieden. Het aantal ministers en staatssecretarissen van het eerste kabinet Rutte werd verlaagd van 26 (in het kabinet-Balkenende IV) naar 20 (12 ministers, 8 staatssecretarissen) in Rutte I. Daarmee wilde het nieuwe kabinet het goede voorbeeld geven bij de gewenste verkleining van de overheid. Nieuwenkamp: „De verwachting was echter ook dat dit tot vergroting van ambtelijke invloed op belangrijke dossiers zou kunnen leiden.”

Verlies aan kracht

Drie jaar later valt de balans anders uit, ontdekte Nieuwenkamp. Doordat bewindslieden meer op hoofdlijnen moeten sturen, kunnen ze hun greep op de materie juist versterken, constateren topambtenaren in het boek van Nieuwenkamp. „Als je te veel tijd hebt, ga je sturen op details en verlies je kracht”, zegt één van hen. Minder bewindslieden levert ook minder tijdslurpende grensgevechten op met collega’s over de vraag wie nu precies waarover gaat. Dat alles helpt de greep van politici op de materie vergroten, aldus veel van de 33 ondervraagden

Veel geïnterviewden maken zich zorgen om een minder positieve kant van de reductie van het aantal bewindslieden. Topambtenaren registreren hogere werkdruk voor de politici, minder presentie bij werkbezoeken en minder tijd voor EU-collega’s in Brussel. Een topambtenaar schetst: „Er zijn veel te weinig bewindslieden. Het is niet te doen. Ze raken bijna overspannen. Hun workload is immens.” Een ander zegt: „Bezoeken aan Brussel schieten er vaak bij in. (...) Als je effectief wilt zijn, ook op politiek niveau, dan moet je het voorkoken. Dan moet je investeren in relaties met anderen. Daar moet je de tijd voor nemen. Maar naar hun EU-collega’s kijken de bewindslieden niet om.”

Deze observaties werden vooral over het eerste kabinet-Rutte gedaan. Het tweede kabinet besloot in 2012 tot aanpassingen (één minister meer, één staatssecretaris minder). Nieuwenkamp vraagt zich af dit afdoende is. „Vergeleken met het buitenland hebben we erg weinig bewindslieden. Het zou daarom niet onverstandig zijn het aantal staatssecretarissen in een volgend kabinet uit te breiden.”