Klein potje voor grote rampen

Nooit meer belastinggeld naar banken. Met die insteek praten Europese ministers van Financiën vandaag over de vervolmaking van een Europese bankenunie, een grensoverschrijdende, reusachtige hervorming die moet voorkomen dat staten, en dus belastingbetalers, in het kielzog van falende banken worden meegesleurd, zoals in de afgelopen jaren gebeurde. Vorige week waren de ministers vlakbij een akkoord, vandaag moet op een extra ingelaste vergadering de knoop alsnog worden doorgehakt.

De druk is groot: morgen en vrijdag komen Europese regeringsleiders in Brussel bijeen. Zij willen champagne ontkurken, het jaar succesvol afsluiten. De bankenunie is een uitermate complex dossier, een politiek en juridisch mijnenveld. Het is moeilijk voorstelbaar dat, als de ministers er niet uitkomen, hierover op het niveau van regeringsleiders een kalm en beredeneerd gesprek kan worden gevoerd. „Tenzij je knallende ruzie in de tent wilt”, zegt een Brusselse diplomaat.

En dan de publieke opinie. Die wil ook wat. De crisis heeft grote gaten geslagen in staatsbegrotingen, tot pijnlijke bezuinigingen geleid, massawerkloosheid gecreëerd en sociale rechten ondergraven. Vandaag willen beleidsmakers laten zien dat ze meer kunnen dan achter de feiten aanhollen. Ze willen oplossingen aandragen die Europa behoeden voor een volgende ramp van deze omvang. De Europese Commissie schat dat tussen 2008 en 2012 maar liefst 473 miljard euro aan belastinggeld naar banken is gegaan.

Europees toezicht

Eerder dit jaar werd besloten om de 130 belangrijkste ‘systeembanken’ in de eurozone onder Europees toezicht te plaatsen, om te voorkomen dat lidstaten eigen banken voortrekken. Vorige week kwam daar een fors pakket nieuwe regels bij.

Daarin is onder meer is vastgelegd dat spaarders met minder dan 100.000 euro helemaal en in heel Europa beschermd zijn en aandeelhouders en obligatiehouders in geval van crisis de rekening zoveel mogelijk zelf moeten betalen: in geval van problemen moeten zij hun verlies nemen, tot een waarde van 8 procent van de activa van een probleembank. Dat is veel, zeggen ambtenaren van de Commissie. „Met zo’n bail in van 8 procent kun je problemen in 99 procent van de gevallen oplossen.”

Maar juist die uitzonderingen zijn extra gevaarlijk. Daarom komt er een noodsysteem voor het geval een ‘bail in’ niet volstaat: een probleembank kan daarmee alsnog snel worden ontmanteld en worden opgeknipt in gezonde en ongezonde delen. Het is over dit derde element – en sluitstuk – van de bankenunie waarover ministers vandaag praten.

Als het goed is hoeft dit ‘resolutiemechanisme’ nooit te worden gebruikt: de regels en het toezicht zijn immers flink aangescherpt. Het is echter het hevigste twistpunt tussen de Europese ministers. Want juist hier speelt de belastingbetaler toch weer een niet onbelangrijke rol.

Stroppenpot

Onderdeel van het rampenplan is een door banken zelf gefinancierde stroppenpot van minstens 55 miljard euro. Het vullen daarvan gaat tien jaar duren, niet alleen omdat banken nu zelf ook krap bij kas zitten, maar ook om de nu al fragiele kredietverlening niet te schaden.

Tot die tijd staan lidstaten in feite garant voor het fonds, en dat ligt moeilijk. Vooral Duitsland vindt het geen prettige gedachte dat het straks mogelijk moet bijlappen voor probleembanken elders.

De compromistekst voorziet in nationale rampenfondsen die worden samengevoegd tot één Europese stroppenpot: komt een probleembank uit Nederland, dan moet eerst het Nederlandse spaarvarken worden geleegd. Het eerste jaar helemaal, het tweede voor 90 procent, het derde voor 80, enzovoort. Na tien jaar vervallen deze nationale stippellijnen, wordt het fonds waarlijk Europees en is het, als alles volgens plan verloopt, voldoende gevuld.

Is 55 miljard genoeg? Afgezet tegen de omvang van de bankensector in de eurozone gaat het om 0,15 procent. „Daarmee kun je hooguit problemen van een middelgrote bank oplossen”, zegt Joost Mulder van Finance Watch, een Brusselse lobbyclub die zich sterk maakt voor een aan de samenleving dienstbare bankensector.

Voor een grote bank zou het fonds ontoereikend zijn. Een volledige ‘bail in’ bij zo’n bank zal moeilijker zijn, gezien de kettingreactie die dit kan veroorzaken. Volgens Finance Watch zijn bail outs met belastinggeld alleen te voorkomen als er iets wordt gedaan aan de omvang van grootbanken. Zolang die too big to fail zijn, doen politici beloftes die ze niet kunnen waarmaken en blijft de bankenunie een papieren tijger, aldus Mulder.

Commissie-ambtenaren zijn minder pessimistisch. Het hele punt van de bankenunie, zeggen zij, is juist dat de kans dat er ooit publiek geld gebruikt moet worden zo klein mogelijk is gemaakt. Banken moeten straks niet alleen die stroppenpot vullen, ze moeten vanaf volgende maand ook aan strengere, internationale kapitaaleisen voldoen. Risicovolle financiële producten, zoals derivaten, zijn deels aan banden gelegd, op boekhouders komt intensiever toezicht en het fenomeen ‘schaduwbankieren’, waarbij geld via slimme constructies wordt onttrokken aan het toezicht, wordt aangepakt.

Niettemin erkende Europees commissaris Michel Barnier (Interne markt) vorige week dat te grote en te complexe banken een niet te onderschatten gevaar vormen. Hij wil in januari met een voorstel komen om de structuur van de banken aan te pakken: zij zouden onder meer gedwongen moeten worden om hun consumentenpoot af te splitsen van zakelijke, meer risicovolle activiteiten. „Voor sommige banken zal het noodzakelijk zijn om verder te gaan dan dat”, zei Barnier.

Behalve over de exacte structuur van de stroppenpot bakkeleien lidstaten vandaag ook over de vraag wie het rampenplan in geval van crisis eigenlijk in werking stelt. De Europese Commissie? De meeste lidstaten vinden dat prima, maar – wederom – Duitsland heeft daar moeite mee, gezien de rol die zijn belastingbetalers tegen wil en dank spelen in het nu opgetuigde systeem.

Het concept dat Brussel straks mogelijk over Duits belastinggeld beslist, zou ook geen stand houden voor de Duitse opperrechters. Berlijn pleit daarom voor een grote ‘nationale’ vinger in de pap: lidstaten zouden ook in het besluitvormingsproces gekend moeten worden. Het rampenplan zou bovendien moeten worden vastgelegd in een intergouvernementeel verdrag, buiten Europese verdragen om.

Angst voor Europees Parlement

Andere lidstaten kunnen hier wel mee leven, maar elders stuiten deze plannen op felle kritiek. Zo ziet het Europees Parlement, dat zich nog over het rampenplan moet uitspreken, weinig in een intergouvernementeel verdrag, een verdrag dat Europese instellingen in feite buitenspel zet. De invloedrijke Duitse christendemocraat Elmar Brok noemde zo’n constructie vorige week „nonsens”. Zij zou zijn ingegeven door „angst voor het parlement”.

Brussel maakt zich vooral zorgen over de gecompliceerde ‘beslisboom’ die lidstaten aan het optuigen zijn: bij de ontmanteling van een probleembank is juist snelheid geboden, om paniek op financiële markten in de kiem te smoren. ‘Resolutie’ is idealiter een kwestie van een paar dagen. Waar besluiteloosheid toe leidt, bleek eerder dit jaar in Cyprus: het schrijven van een crisisplan nam maanden in beslag, het kapitaal stroomde massaal weg en de eindrekening viel hoger uit dan noodzakelijk.

Ook Mario Draghi, de president van de Europese Centrale Bank, waarschuwde eergisteren voor een „heel rommelig” rampenplan. „Honderden mensen die elkaar raadplegen over de vraag of een zekere bank levensvatbaar is – dat kunnen we niet hebben”, zei hij tijdens een bijeenkomst met Europarlementariërs. Aan een rampenplan dat „alleen in naam” Europees is, heeft niemand wat. „Wat voor mechanisme er ook komt, het moet werken.”