Diplomaat zonder vleugels

De buitenlandcoördinator van de EU krijgt veel kritiek. Mist ze ambitie of is ze gewoon te bescheiden?

De buitenlandcoördinator van de Europese Unie begin november in Genève op weg naar onderhandelingen over het Iraanse nucleaire programma. Foto AFP

‘Alsof je in een vliegtuig zit terwijl de vleugels er nog worden aangeschroefd.” Zo voelt het om Europees buitenlandcoördinator te zijn, verklaarde Catherine Ashton onlangs. De Britse barones staat aan het hoofd van een van grootste diplomatieke netwerken ter wereld. Een organisatie die in vier jaar uit de grond is gestampt, wereldwijd 139 delegaties telt en 7.000 man personeel heeft. Toch heeft de EEAS (European External Action Service) nog geen diepe indruk gemaakt.

Vandaag had het moeten gebeuren: dan zou Ashton die vleugels alsnog krijgen. Tijdens een top in Vilnius zou een strategisch belangrijk samenwerkingsverdrag worden getekend van de EU met Oekraïne. De top gaat door, het verdrag niet. Vorige week zag Kiev er van af, na een handelsboycot uit Moskou. Waren Ashtons diplomaten naïef geweest? Waren de Russen onderschat?

Een paar dagen later had Ashton in Genève meer succes. Daar werd afgelopen weekend in haar bijzijn een akkoord gesloten over Irans nucleaire programma. Hét moment om te pronken met succes. Maar de media-aandacht ging vooral naar de Amerikaanse minister John Kerry en diens Iraanse tegenspeler. Dat Ashton, volgens Kerry zelf, „leiderschap” had getoond, ging grotendeels aan de wereld voorbij.

Twee gebeurtenissen, in één week, die volgens politicoloog Janis Emmanouilidis goed laten zien waar het Ashton aan ontbreekt: ambitie (Iran) en strategisch inzicht (Oekraïne). „Een meer ervaren en inspirerende persoon zou de post van buitenlandcoördinator meer statuur hebben gegeven”, zegt de onderzoeker van het European Policy Centre in Brussel. Ze is een te stille kracht. „Maar ik wil niet oneerlijk zijn: iedereen zou het met zo’n baan moeilijk hebben gehad.”

Eigenlijk heeft Ashton drie banen: naast vertegenwoordiger van Europa in het buitenland is ze vicevoorzitter van de Europese Commissie en zit ze de raadsvergaderingen voor van Europese ministers van Buitenlandse Zaken. Een in de praktijk onwerkbare combinatie van functies, waarvoor menig diplomatiek zwaargewicht dan ook beleefd bedankte voordat Ashton in 2009 in beeld kwam.

Ashton werd gezien als onervaren. Flets. „De meest belachelijke benoeming ooit”, klonk het in de Britse media. Ze had geen ervaring met buitenlandse zaken. Sinds 2008 was ze eurocommissaris voor handel geweest, daarvoor bekleedde ze in eigen land lagere regeringsposten op terreinen als onderwijs, justitie en constitutionele zaken. En ze sprak haar talen niet. Zelf zou ze de kritiek hebben toegeschreven aan ‘seksisme’ binnen het door mannen gedomineerde diplomatieke circuit.

Dat Europa meer buitenlandbeleid kon gebruiken, was duidelijk. De Irak-oorlog in 2003 had de unie verdeeld: Duitsland en Frankrijk spraken zich ertegen uit, andere landen sloten zich aan bij de coalition of the willing. De toenmalige buitenlandcoördinator, Javier Solana, kreeg opdracht een veiligheidsstrategie te formuleren en in 2009 werd in het Verdrag van Lissabon vastgelegd dat de ‘Hoge Vertegenwoordiger’ versterking zou krijgen van een eigen diplomatieke dienst, de EEAS.

David O’Sullivan, hoofd operationele zaken van de EEAS, vindt het Ashtons verdienste dat die er na vier jaar ook echt staat. „Niemand werkt harder dan Cathy zelf”, zei hij deze week tijdens een tussentijdse beoordeling van de dienst door het Europees Parlement. „Onder haar leiding is een solide organisatie opgebouwd.”

Knap is dat zeker: de EEAS is een complexe organisatie, met eigen ‘Europees’ personeel, maar ook met nationale, tijdelijk gedelegeerde diplomaten. Eenderde van het personeel moet volgens afspraak uit de lidstaten komen. Vooral kleinere en armere lidstaten zien de EEAS als een kans om te bezuinigen. Volgens O’Sullivan kon Spanje 500.000 euro besparen door de eigen vertegenwoordiging in Jemen te sluiten en een diplomaat onder te brengen bij de EU-delegatie in dat land. „Binnen vijf jaar ga je dit nog veel meer zien.”

Maar er is sprake van scheefgroei. Bij de hogere posten zijn de diplomaten uit lidstaten oververtegenwoordigd. Zo is 44 procent van de delegatiehoofden ‘nationaal’. Europarlementariërs zijn bezorgd, de centrum-linkse Roberto Gualtieri ziet een potentieel loyaliteitsconflict: nationale diplomaten vertrekken vroeg of laat en zullen hun kansen in eigen land niet willen verspelen met een al te pro-Europese instelling. „Dit staat de vorming van een esprit de corps in de weg”, zegt de Italiaan. „Bovendien kan de in- en uitstroom de continuïteit van de EEAS schaden.”

O’Sullivan bestrijdt dat loyaliteit op dit moment een probleem is („Als ik een kamer binnenkom zie ik slechts toegewijde mensen”), maar erkent dat de huidige structuur een „uitdaging” is. Hij vindt een discussie over meer zelfstandigheid op dit moment niet realistisch, met Europese verkiezingen (in mei) en een nieuwe Europese Commissie op komst. Die zal Ashtons opvolger moeten voeren – wellicht de Nederlandse minister Frans Timmermans.

Hoe dan ook: Ashton heeft tegen de klippen op en met een relatief klein budget (een kleine 500 miljoen euro in 2012) een grote organisatie opgebouwd. Maar heeft ze er ook wat mee bereikt? Daarover verschillen de meningen sterk. Waar iedereen het over eens is: de cruciale rol die Ashton speelde in Servië en Kosovo. In april besloten die twee landen, na dertien jaar impasse, de betrekkingen te normaliseren. Maar in grote crisissituaties, zoals in Libië en Syrië, was de Europese eenheid ver te zoeken, zegt politicoloog Emmanouilidis. „Zo bezien is er nog een lange weg te gaan.”

EU-parlementariër Gualtieri prijst Ashtons rol in het Iran-akkoord. „Alleen Ashton had het vertrouwen van alle partijen. We zouden trotser moeten zijn.” Emmanouilidis kan veel andere redenen verzinnen waarom die deal er kwam. „Een nieuwe Iraanse president, een andere houding in de VS, de steun van sleutellanden binnen de EU.” Vooral dat laatste is essentieel, zegt hij: het zijn uiteindelijk de grote lidstaten die bepalen of de buitenlandcoördinator schittert of niet.