De lange arm van de VS reikt tot in Utrecht

De Verenigde Staten ontwikkelen zich in rap tempo tot politieagent van het mondiale financiële stelsel. Daarbij worden nationale toezichthouders overvleugeld. „Je wilt niet twee politieagenten.”

Nul euro. Dat is de boete die De Nederlandsche Bank (DNB) de Rabobank heeft opgelegd voor het jarenlang manipuleren van de Libor-rente. Het steekt schril af tegen de boetes die andere Europese toezichthouders hebben uitgedeeld in de Libor-affaire. De Britse FSA eist in totaal 483 miljoen euro van Rabobank, Barclays, RBS en UBS. De Zwitserse Finma bestrafte UBS met 48 miljoen euro.

De hoogste boetes werden echter uitgedeeld door de Amerikanen. Toezichthouder CFTC en het Amerikaanse Openbaar Ministerie incasseerden gezamenlijk ruim twee miljard euro bij de vier banken.

De Verenigde Staten ontwikkelen zich sinds het uitbreken van de financiële crisis in rap tempo tot de politieman van de financiële wereld. Momenteel onderhandelt de Amerikaanse bank JPMorgan Chase met de Amerikaanse justitie over een schikking van 13 miljard dollar voor het doorverkopen van rommelhypotheken. Dat wordt het hoogste schikkingsbedrag ooit betaald. Maar de Amerikaanse arm reikt tot over de oceaan: de vier banken die tot nu toe voor de Libor-affaire zijn beboet, zijn allen Europees. De miljardenboetes belanden grotendeels in de Amerikaanse schatkist.

Waarom spelen de Amerikanen zo’n dominante rol in het bestraffen van de Libor-fraude – die grotendeels in Londen, Tokio en Utrecht plaatsvond?

On-Nederlands hoog

Het korte antwoord op die vraag is eenvoudig: de Amerikaanse toezichthouders hebben het initiatief genomen en zijn als eerste begonnen met een onderzoek. Rabobank is actief in de VS, en daarom vinden de Amerikanen dat zij het recht hebben om op te treden – ook al staat het Rabo-hoofdkantoor in Utrecht. Bovendien vinden een aantal Amerikaanse banken en bedrijven dat zij gedupeerd zijn door de frauderende Rabo-bankiers.

Tegelijkertijd kon DNB in deze zaak op boetegebied vrijwel niets doen. Volgens de Nederlandse Boetewet die gold toen de rente werd gemanipuleerd, kon DNB een maximale sanctie opleggen van 60.000 euro. En als alle andere toezichthouders hoge boetes uitdelen, leg je natuurlijk zelf liever geen sanctie op die daarbij in het niet valt. Dan liever andere maatregelen. DNB koos voor het intrekken van bonussen, ontslag of degradatie van betrokkenen.

In de brief die DNB dinsdag publiceerde, verklaarde de toezichthouder dat vanwege de eigen boetebeperkingen het „punitieve” gedeelte is overgelaten aan het Openbaar Ministerie. Het OM, zo schreef DNB, is als „strafrechtelijke instantie” beter uitgerust. Als toezichthouder heeft DNB zich beperkt tot het afdwingen van maatregelen bij Rabo, zoals strengere interne controles.

Het OM kwam dinsdag tot een schikking van 70 miljoen euro met de Rabobank. Een „on-Nederlands hoog bedrag”, stelde het OM zelf. Maar het is minder dan 10 procent van de 774 miljoen euro die Rabobank in totaal moet betalen. De nettowinst van Rabo bedroeg vorig jaar ruim 2 miljard euro.

Waarom heeft het OM niet veel meer van Rabobank geëist? Een bron bij het OM zegt dat dit voor een deel komt doordat de boetecultuur in Nederland niet zo ver is ontwikkeld als in de VS. De strafmaat bij witteboordencriminaliteit wordt wel steeds hoger – zie bijvoorbeeld de Klimop-vastgoedfraudezaak, waar voor 40 miljoen euro werd geschikt – maar dat haalt het niet bij de Amerikaanse bedragen.

Copy-paste

Een andere reden is dat het OM in zijn bewegingsruimte werd beperkt door de Amerikanen. Aan de ene kant kan het OM zelf bepalen hoe hoog een sanctie wordt, en wilde het bovendien een sterk signaal afgeven. „Maar je wilt ook niet het Amerikaanse bedrag copy-pasten”, zegt de bron. „Dat zou tot een onterechte stapeling van boetes hebben geleid. Ik denk dat het een stap te ver is als Nederland in één klap op het Amerikaanse niveau gaat zitten. Je wilt geen twee politieagenten.”

Er is wetgeving in de maak die het OM de mogelijkheid moet geven boetes uit te delen van 10 procent van de omzet van een onderneming. In het geval van Rabo zou de schikking dan hoger zijn geweest. Maar het is de vraag of het OM een hoger bedrag had geëist als die regel reeds van kracht was geweest. „Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen wat je kunt en wat je passend vindt”, zegt de bron bij het OM. Die afweging is onder andere afhankelijk van de ruimte die de verschillende toezichthouders elkaar geven. „We hebben uitvoerig met de andere toezichthouders overlegd. Maar het gaat niet zo ver dat we met zijn allen om tafel gaan zitten, een boete vaststellen en die onderling verdelen.”

Hoogleraar Forensische Accountancy Marcel Pheijffer noemt het „politiek en maatschappelijk moeilijk verdraagbaar” dat het grootste deel van Rabo-boetes elders terechtkomt, terwijl de primaire toezichthouder en de verdachte Nederlands zijn. Maar Pheijffer vindt ook dat dit DNB niet aangerekend mag worden. „De oorzaak ligt bij de wetgever.” Volgens de hoogleraar had DNB met het juiste boete-instrumentarium uitgerust moeten worden.

Gezien de ruimte die DNB had, vindt Pheijffer dat er, met de schikking van het OM erbij, nog een „te verdedigen, pragmatische” uitkomst is. Toch wil dat volgens hem niet zeggen dat DNB niet op andere fronten kan hebben gefaald. Want het blijft vreemd dat DNB Rabo verwijt dat er niet al in 2008 is ingegrepen, terwijl DNB zelf pas vorig jaar een onderzoek begon. De fraude begon in 2005.

In 2009 zijn de maximumstraffen in de Boetewet verhoogd. DNB kan nu boetes tot 8 miljoen euro opleggen. De vraag is of dat toereikend is voor enorme zaken als de Libor-affaire. „Ik denk van niet”, zegt de bron bij het OM. Hoogleraar Pheijffer vindt dat DNB door het coördineren van de schikking in ieder geval heeft laten zien dat de toezichthouder strenger is geworden dan onder oud-president Wellink. Maar hij pleit er voor dat de bevoegdheden van DNB worden „gesynchroniseerd met het Amerikaanse en Engelse systeem”.

Waarom is het OM eigenlijk tot een schikking gekomen in plaats van de zaak tot bij de rechter door te zetten? Een ingewijde zegt dat het OM daar geen heil in ziet. „Je kunt een bank niet in de gevangenis zetten. En zo’n zaak duurt vaak jaren en kost ontzettend veel energie. Het is de vraag of iemand tegen die tijd nog geïnteresseerd is in de uitkomst.” Daar komt nog bij dat een zaak als Libor zo ingewikkeld is dat het vrijwel onmogelijk is om er vorderingen aan te verbinden.

Heeft u tips over de Libor-affaire? Dan kunt u mailen naar onderzoek@nrc.nl.