Maar wat willen we dan met de Eerste Kamer?

Het kabinet gaat onderzoek doen naar de rol en positie van de Eerste Kamer, kondigde premier Rutte aan. De academische argumenten om de senaat af te schaffen zijn legio. Toch gaat het niet gebeuren.

Impressies uit het gebouw van de Eerste Kamer. Foto David van Dam

Niemand is gelukkig met de Eerste Kamer. Het kabinet niet, want coalitiepartijen VVD en PvdA komen er acht zetels tekort. Staatsrechtgeleerden niet, omdat die minderheid pijnlijk duidelijk maakt dat de senaat „een weeffout” is. En ook senatoren zelf niet. Ze hebben door de huidige samenstelling meer macht om het kabinet te maken of te breken, maar daarmee minder persoonlijke invloed op de kwaliteit van wetgeving. En slechts beperkt ruimte om eigenwijs te zijn.

Meer dan ooit wordt van senatoren van zowel coalitie als oppositie verwacht dat ze de wensen van hun politieke leiders in de Tweede Kamer volgen. Ruud Koole, PvdA-senator en hoogleraar politicologie: „De regeringsfracties waren altijd al wel gebonden. Soms nemen ze wetten aan die het niet gehaald hadden hebben als er puur op rechtstatelijkheid en uitvoerbaarheid zou worden getoetst. Nu is juist de druk op de oppositie hoog. Ga je in tegen je geestverwanten in de Tweede Kamer? Of neem je het als senator op je dat je tegenstem een groot gat in de begroting slaat?”

Boven bijna alles wat aan het Binnenhof gebeurt, hangt sinds het aantreden van het kabinet-Rutte II de dreiging van de Eerste Kamer. In debatten in de Tweede Kamer schermen leden van de oppositie met hun collega’s ‘aan de overkant’. Akkoorden met ‘maatschappelijk draagvlak’ in de polder moesten de senaat overtuigen. En de lopende onderhandelingen tussen kabinet en oppositie zijn puur en alleen noodzakelijk omdat de Eerste Kamer anders de plannen van het kabinet dreigt te blokkeren.

Vooropgesteld: de Eerste Kamer heeft nog geen enkel cruciaal wetsvoorstel van dit kabinet naar de prullenbak verwezen. Maar dinsdag komt de eerste grote test, de beperking van het belastingvrij pensioensparen waar in de Tweede Kamer geen enkele oppositiepartij voor was.

In diezelfde Tweede Kamer zegde premier Mark Rutte vorige week toe dat het kabinet onderzoek gaat doen „naar de positie en de rol van de Eerste Kamer”. Als leider van een verkapt minderheidskabinet heeft Rutte herhaaldelijk gezegd dat de zwevende kiezers ervoor zullen zorgen dat ook komende kabinetten „zonder een vanzelfsprekende meerderheid” in de senaat zullen moeten regeren. Stel dat dit kabinet in een soort tussenformatie één of meer partijen van de ‘constructieve oppositie’ aan zich bindt, dan zou die nieuwe coalitie – gegeven de huidige peilingen – geen meerderheid houden na de Provinciale Statenverkiezingen van begin 2015.

Gelijkwaardige Kamers ‘hopeloos’

Fractievoorzitter Halbe Zijlstra, Ruttes partijgenoot, gaat verder. Hij dreigde de afgelopen maanden de Eerste Kamer af te schaffen als die „het politiek primaat van de Tweede Kamer continu gaat ondermijnen”. Zo is er bij de VVD opeens animo om de Eerste Kamer ter discussie te stellen. Ook coalitiepartner PvdA staat daarvoor open. PVV, SP, D66 en GroenLinks willen al langer dat de Eerste Kamer verdwijnt of verandert.

„Een kabinet dat met twee min of meer gelijkwaardige Kamers moet regeren, is hopeloos”, zegt Paul Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht in Nijmegen. „Kijk maar naar Amerika, daar is het ook een permanente bron van ellende.”

Volgens Bovend’Eert is het bovendien „een weeffout” dat de indirect gekozen Eerste Kamer in Nederland het laatste woord heeft over wetgeving. „Dat zie je vrijwel nergens.” Het stelsel met twee Kamers is internationaal sowieso uit de mode. Ierland stemde gisteren over de afschaffing van zijn Seanad.

De Eerste Kamer opheffen of onschadelijk maken, gaat niet een-twee-drie. Daar is een wijziging van de Grondwet voor nodig. Die moet door beide Kamers worden aangenomen en na verkiezingen van zowel Tweede als Eerste Kamer nog een keer door het parlement. Dat moet er dan met een tweederde meerderheid mee instemmen. De Eerste Kamer moet dus het eigen doodvonnis tekenen. Bij D66 noemen ze dat gekscherend „de kalkoen laten beslissen hoe die met Kerst wordt gegeten”. Een onwaarschijnlijk scenario, ook volgens deskundigen. „De argumenten voor afschaffing zijn academisch gezien overweldigend, maar het gaat toch niet gebeuren”, zegt Wim Voermans, staatsrechtgeleerde in Leiden. „De senatoren gaan zichzelf niet afschaffen.”

Nucleaire optie

Maar wat willen we dan met de senaat? Op korte termijn zal het kabinet zijn probleem moeten oplossen door de senatoren simpelweg met argumenten te overtuigen – al dan niet via de Tweede Kamer.

Als dat niet lukt, zegt Voermans, is er nog „een drastisch middel om iets terug te doen”. Deze „nucleaire optie” is dat het kabinet de senaat ontbindt. De Provinciale Staten veranderen dan niet, maar ze zullen toch een andere senaat samenstellen.

Zo zal D66 een zetel krijgen ten koste van de SP, omdat een D66-Statenlid in 2011 met een balpen in plaats van een rood potlood stemde. Ook is sinds de laatste verkiezingen de band tussen 50Plus en de Onafhankelijke Senaatsfractie (OSF) verbroken, waardoor die laatste verdwijnt. In verschillende provincies hebben zich Statenleden van de PVV afgesplitst; de vraag is waar die inmiddels op zouden stemmen.

Voermans denkt dat in het meest extreme geval vier of vijf senaatszetels zouden kunnen wisselen. Dat is niet genoeg om het kabinet aan een meerderheid te helpen. Dat lukt wel als het bijvoorbeeld D66 en ChristenUnie voor zich wint. „Ontbinden zal een grote schok geven en kan de verhoudingen verder verzieken, maar de mogelijkheid bestaat.”

Paul Bovend’Eert noemt deze mogelijkheid „gepruts in de marge”. Hij bepleit dat het systeem zo verandert dat de Tweede Kamer voortaan het laatste woord heeft, net als in Groot-Brittannië. De senaat toetst dan nog wel, maar stuurt wetsvoorstellen met kritiek terug naar de rechtstreeks gekozen Kamer. Ook dan is een tijdrovende verandering van de Grondwet nodig.

Een optie die binnen de coalitie wordt geopperd, is een wet direct na het afschieten door de Eerste Kamer opnieuw indienen, maar dan als initiatiefwet van de Tweede Kamer zelf. Zo komen beide Kamers tegenover elkaar te staan, en dan zal de chambre de réflexion niet meer dwarsliggen, is de verwachting.

Ook Wim Voermans ziet daar wel iets in, al kan het kabinet wat hem betreft de wet gewoon zelf weer indienen. „Dan krijg je in feite een materieel terugzendrecht, want de Eerste Kamer zal het niet op een institutionele confrontatie laten aankomen.”

Blijft intussen de politieke wil bestaan om ook de Grondwet te wijzigen? Daar verwachten de hoogleraren weinig van. „Partijen zijn bij grondwetswijzigingen heel wispelturig”, zegt Bovend’Eert. Voermans: „Nederland is niet het land van grote grondwetswijzigingen.”

    • Emilie van Outeren