Veiligheidsraad kan geen vuist maken tegen Syrië

De VN-afspraak voor bescherming burgers is zinloos als de Veiligheidsraad faalt, betoogt Karin Wester.

In de discussie over militair ingrijpen in Syrië valt regelmatig de naam van een internationale afspraak uit 2005: de ‘Responsibility to Protect’ (R2P). Deze afspraak bepaalt dat iedere staat de verantwoordelijkheid heeft om zijn bevolking te beschermen tegen oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid, genocide en etnische zuivering. Als staten daarin falen, is het aan de internationale gemeenschap om op te treden, via de VN Veiligheidsraad.

In tegenstelling tot wat regelmatig wordt beweerd, vormt R2P dus geen basis voor militair optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad. Soms wordt ook de indruk gewekt dat R2P pas na het gebruik van chemische wapens relevant is. R2P is in Syrië echter al twee jaar aan de orde. Niet alleen de Syrische overheid, maar ook de internationale gemeenschap heeft jammerlijk gefaald om de verantwoordelijkheid te nemen om de bevolking in Syrië te beschermen. Inmiddels zijn er meer dan 100.000 doden gevallen, is het land geruïneerd en hopeloos verscheurd, de oppositie verdeeld en grijpt het Syrische regime mogelijk naar steeds wredere methoden om in het zadel te blijven.

Was de internationale gemeenschap in een vroegtijdig stadium in actie gekomen, dan had een deel van het humanitaire drama waarschijnlijk kunnen worden voorkomen. Daarmee is niet gezegd dat militair had moeten worden ingegrepen. De Veiligheidsraad kan vele andere (vreedzame) middelen inzetten, voordat überhaupt over militair ingrijpen wordt gesproken. Denk aan: veroordelen van geweld, oproepen om mensenrechtenverplichtingen na te komen, afkondigen van sancties (wapenembargo, bevriezing financiële tegoeden) en doorverwijzen naar het Internationaal Strafhof.

In het geval van Syrië is de Veiligheidsraad tot geen van deze besluiten in staat gebleken, omdat iedere ontwerpresolutie die voorlag stelselmatig door Rusland en China werd geblokkeerd.

Het onvermogen van de Veiligheidsraad om te reageren op Syrië wordt vaak in verband gebracht met de wijze waarop twee jaar geleden in Libië is ingegrepen op basis van R2P. Rusland en China onthielden zich in 2011 van stemming over een resolutie die een mandaat gaf voor militair ingrijpen en maakten daarmee de aanvaarding van deze resolutie mogelijk. Hadden zij tegengestemd, dan was de resolutie niet aangenomen. Het gegeven mandaat werd door de NAVO vervolgens echter zo expansief uitgelegd, zo luidt de redenering, dat dit kwaad bloed heeft gezet bij Rusland en China en zij nu geen herhaling van zetten willen zien.

Dit betoog is echter niet erg geloofwaardig. In het geval van Libië stemde de Veiligheidsraad eerst in met een resolutie waarmee het hele scala aan eerder genoemde vreedzame middelen werd ingezet. Deze resolutie werd unaniem aanvaard, dus met voorstemmen van Rusland en China. Pas toen dit niet tot verandering leidde, aanvaardde de Veiligheidsraad een tweede Libië-resolutie, waarmee een no-fly zone werd ingesteld en militair optreden werd geautoriseerd. Dat dit tot militaire actie tegen het regime van Gaddafi zou leiden, wisten de permanente leden van de Veiligheidsraad. De Russische ambassadeur zei persoonlijk in de Veiligheidsraad dat de verantwoordelijkheid voor de humanitaire gevolgen van het gebruik van geweld in Libië ‘fair and square’ op de schouders zou rusten van diegenen die actie zouden ondernemen.

Desondanks besloten Rusland – en China – om niet aan de handrem te trekken. Er stonden geen grote nationale belangen op het spel. Bovendien was een veto moeilijk uit te leggen, gezien de verkondigde intenties van Gaddafi om het land te zuiveren van ‘ratten’.

Syrië is een ander verhaal. Los van de regionale implicaties van de crisis zijn dit keer zeker voor Rusland grote economische, militaire en politieke belangen aan de orde. Syrië is een belangrijke handelspartner en afnemer van wapens. In Tartus is een Russische marinefaciliteit gevestigd en via Syrië heeft Rusland invloed in het Midden-Oosten. In tegenstelling tot kolonel Gaddafi, ontkent president Assad bovendien iedere beschuldiging dat het regime erop uit zou zijn om burgerslachtoffers te treffen. In combinatie met de ‘fog of war’ die in dit soort conflictsituaties heerst, geeft dit landen als Rusland een argument om besluitvorming in de Veiligheidsraad tegen te houden.

Waarschijnlijk zou iedere vorm van actie tegen Syrië hoe dan ook door Rusland (en China) zijn geblokkeerd – met of zonder voorafgaande interventie in Libië. En helaas is de kans groot dat een dergelijke patstelling in de Veiligheidsraad zich in de toekomst herhaalt in andere situaties waar de bescherming van burgers tegen grootschalige mensenrechtenschendingen op het spel staat. Hiermee wordt de geloofwaardigheid van de Veiligheidsraad als ‘hoeder’ van de Responsibility to Protect ondermijnd en diskwalificeert de Raad zichzelf als drager van de verantwoordelijkheid die de wereldgemeenschap hem in 2005 heeft toebedeeld.

Dit kan maar tot één conclusie leiden: werkwijze en besluitvormingsprocedures van de Veiligheidsraad moeten eens goed worden herzien. Of de Responsibility to Protect zal in de toekomst in belangrijke mate afhangen van de bereidheid tot actie van een coalitie van landen – met als uiterste consequentie militair optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad. ‘Niet legaal, maar wel legitiem’, zoals men dat noemt.