Dat ene loket, dat is er nooit gekomen

De jeugdzorg is altijd al versnipperd geweest over gemeenten, ministeries, particuliere organisaties en provincies. Hoe verder?

Nederland, Cothen, 20-05-2013. De levenlioze lichmen van de vermiste jongentjes Julian en Ruben zijn gisteren gevonden nabij Cothen in een duiker, een soort verbinding tussen sloten. In de Petrus en Pauluskerk is een gedenkplek en condoleance geopend. Foto: Olivier Middendorp

Alleen mensen die niet vertrouwd zijn met jeugdzorg waren er verbaasd over: meer dan tien instanties en hulpverleners hebben zich de afgelopen vier jaar beziggehouden met het gezin van de broers Ruben en Julian uit Zeist. De jongens werden deze week dood gevonden. Ze zijn hoogstwaarschijnlijk gedood door hun vader, die vervolgens zelfmoord pleegde. Het effect van de hulpverlening aan het gezin was „zeer klein”, had de Raad voor de Kinderbescherming geoordeeld, omdat de hulpverlening onderling niet goed was afgestemd.

Het is een veelgehoorde klacht, de versnippering in de jeugdzorg. En een oude. Hoogleraar Jeugdbescherming Wim Slot: „Vanaf de Tweede Wereldoorlog onderneemt de overheid al pogingen om die versnippering tegen te gaan.”

Dat is niet gelukt. De huidige structuur van de jeugdzorg is duizelingwekkend. De verschillende onderdelen worden gefinancierd – en aangestuurd– door twee ministeries, twaalf provincies en ruim vierhonderd gemeenten. Toegang tot de hulp gaat via verschillende routes, zoals de huisarts, het Bureau Jeugdzorg, het Centrum Jeugd en Gezin, of, onvrijwillig, de Raad voor de Kinderbescherming of justitie. En het soort hulp loopt van speltherapie en Eigen Kracht-conferenties tot gedwongen uithuisplaatsing of gesloten jeugdinrichtingen.

Waarom is het probleem van de versnippering in al die decennia niet opgelost? En hoe komt de jeugdzorg eigenlijk zo versnipperd?

Om met dat laatste te beginnen: die versnippering is historisch gegroeid. Jeugdzorg begon – in de negentiende eeuw – als particulier initiatief. Kerkelijke notabelen die tehuizen opzetten en voogdijverenigingen oprichtten. „Uit geloofsidealen, of juist verlichtingsidealen”, zegt Wim Slot. „Jeugdzorg was destijds nog geen taak van de overheid.”

Het gevolg was een lappendeken van organisaties ter ondersteuning of bescherming van de jeugd, zegt Tom van Yperen, hoogleraar jeugdzorg. „Sommige weldoeners richtten zich op de gezondheid van jongeren, anderen op buurtwerk. Weer anderen lieten opvanghuizen bouwen voor mishandelde kinderen.” Zo ontstond de (medische) jeugdgezondheidszorg apart van het (vrijwillige) jeugdwelzijn, dat weer losstond van de (gedwongen) kinderbescherming. En door de verzuiling waren er organisaties van alle gezindten. Die klopten in de loop van de twintigste eeuw bij verschillende ministeries aan voor geld.

Dat was de situatie toen de overheid in de loop van de vorige eeuw de jeugdzorg ging zien als haar verantwoordelijkheid – en de enorme versnippering als het belangrijkste probleem. ‘Professionalisering’ werd het toverwoord. Zo begon de Raad voor de Kinderbescherming in de jaren vijftig als samenraapsel van tientallen vrijwillige voogdijraden.

Het was het begin van de tot nu voortdurende pogingen de samenwerking tussen uiteenlopende jeugdzorgorganisaties te verbeteren. In de kabinetsnota Regie in de jeugdzorg uit 1994 wordt voor het eerst het Bureau Jeugdzorg genoemd als ‘toegangspoort’. In 1998 staat het in het regeerakkoord. Wim Slot: „Ik hoor het toenmalig staatssecretaris van VWS, Margo Vliegenthart, nog zeggen: er komt één loket. Ouders hoeven hun verhaal maar één keer te vertellen.” Bureau Jeugdzorg zou eenvoudige problemen zelf oplossen, en gezinnen met ernstiger problemen doorverwijzen naar de juiste zorgaanbieder, van gezinstherapie tot jeugd-ggz. Het zou tot 2005 duren voordat de wet die dit regelde er kwam.

Maar Bureau Jeugdzorg is nooit dat unieke loket geworden, zegt Tom van Yperen, in 1995 zelf lid van een werkgroep tegen versnippering in de jeugdzorg. „Huisartsen konden ook na 1995 gewoon blijven doorverwijzen naar de jeugd-ggz. Dat was een politiek besluit.”

Probleemgezinnen hebben soms nog steeds te maken met een flink aantal hulpverleners, vijf, of tien – elk met een eigen specialisme. En dat is lastig, zegt Wim Slot. „Het is, zeker voor gezinnen in problemen, moeilijk om steeds andere mensen te moeten vertrouwen.” Bovendien, zegt Van Yperen: „De afstemming tussen al die specialisten is vaak onvoldoende. Er is geen overzicht. En je kunt je afvragen: zijn al die specialisten echt nodig?”

Het is een taaie klus, hervorming van de jeugdzorg. Onder oud-premier Balkenende kwam er zelfs een aparte minister die het moest proberen, André Rouvoet (ChristenUnie). Hij kwam met de gemeentelijke Centra voor Jeugd en Gezin. Dit kabinet gaat verder, en voert een radicale decentralisatie door die een eind moet maken aan de versnippering. Vanaf 2015 gaat de uitvoering van de jeugdzorg helemaal naar de gemeenten. Het motto: één gezin, één plan, één regisseur.

De meeste betrokkenen denken dat gemeenten inderdaad het best in staat zijn laagdrempelige hulp te organiseren, dicht bij de gezinnen. Maar er zijn grote twijfels of de versnippering daarmee wordt opgelost. Hoogleraar Jeugdbescherming Ido Weijers vraagt zich bijvoorbeeld af wie de rol van regisseur zal vervullen. „Er is nog geen enkel functieprofiel. Moet de regisseur pedagogisch onderlegd zijn? Of juist juridisch, om ouders onder toezicht te kunnen stellen? En wie betaalt eigenlijk het salaris van zo’n belangrijke regisseur? De gemeenten worden fors gekort op jeugdzorg.” Wim Slot vindt dat het idee van één regisseur wordt geromantiseerd, en ziet meer in vaste teams, zoals die al opereren in Utrecht en Rotterdam. Verschillende disciplines, jong en oud. Zijn grootste zorg is of er bij de kleine gemeentes genoeg kennis is om ernstige problemen tijdig te herkennen, en te weten wat ze ermee aanmoeten. André Rouvoet, nu voorzitter van Zorgverzekeraars Nederland, is optimistischer, en vindt dat ouders zélf een regisseur moeten kiezen uit al die specialisten. „In het ene gezin wordt dat de maatschappelijk werker, en in het andere gezin de jeugdpsycholoog. Laat het gezin zelf kiezen wie dat vertrouwde gezicht wordt.”

Hoogleraar Weijers voorziet daarin problemen, omdat de regisseur lastige beslissingen moet nemen en niet te dichtbij kan staan. Bovendien: „In de écht ernstige probleemgezinnen zitten ouders niet te wachten op hulp. Kiezen ze dan niet juist een regisseur die ze om de vinger kunnen winden?” Weijers heeft de oplossing niet. De politiek is aan zet. Wie worden die regisseurs die vanaf 2015 de versnippering moeten tegengaan?