De toeslagenwirwar, dat is het probleem

Weekers overleefde gisteren vragen van de Kamer over fraude met toeslagen Zijn vertrek had niets opgelost Het is het systeem dat misbruik in de hand werkt

Nederland, Den Haag, 14052013 - Staatssecretaris van Financien Frans Weekers (M) aan het begin van de tweede termijn in de Tweede Kamer. Weekers moet zich verantwoorden over de fraude met zorg- en huurtoeslagen door Bulgaarse bendes. Foto: David van Dam

Toeslagen, je blijkt er gemakkelijk mee te kunnen frauderen*, zelfs als je dat helemaal niet wilt. Eerder deze week bleken naast Bulgaren ook Polen ten onrechte toeslagen te hebben ontvangen. De zaak kwam aan het rollen toen Poolse ex-arbeidsmigranten na terugkeer in Polen steeds maar toeslagen uit Nederland bleven ontvangen en daarover, uit zichzelf, klaagden in hun voormalige woonplaats, de gemeente Westland. Ze hadden geen idee hoe deze ongewenste toeslagenstroom kon worden stopgezet.

Ze waren ongewild fraudeurs.

Wat leert deze nogal bizarre anekdote ons? Dat er toch nog eerlijke mensen zijn op de wereld? Of dat ons belastingstelsel rammelt? Zozeer zelfs dat misbruik – gewild of ongewild – bijna wel moet?

Door een eventuele verandering van staatssecretaris zullen de problemen met toeslagen in ieder geval niet verdwijnen, zegt Peter Kavelaars, fiscalist en hoogleraar aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. „Er is een inhoudelijke slag nodig.” Kavelaars is lid van de Commissie-Van Dijkhuizen die eind vorig jaar al pleitte voor een vereenvoudiging van het Nederlandse belastingstelsel en volgende maand een soortgelijk pleidooi gaat houden voor de toeslagen. „Het is allemaal gewoon te ingewikkeld.”

En dat is vragen om problemen.

De gigantische toeslagenstroom

Sinds 2006 worden toeslagen voor huur, zorg of kinderopvang verstrekt door de Belastingdienst. De toenmalige staatssecretaris Joop Wijn (Belastingen, CDA) sprak destijds in deze krant van een „historische verandering”. De Belastingdienst zou niet alleen meer belasting innen, maar voortaan ook geld uitdelen. „De Belastingdienst wordt de dienst van het inkomen”, zei Wijn. Waarom? Omdat het allemaal efficiënter moest: de politiek wilde concurrentie in de zorgmarkt en het bestaan van inkomensafhankelijke ziekenfondspremies verstoorde die markt. Die verdwenen dan ook: iedereen moest een, veel duurdere, particuliere zorgverzekering nemen, lagere inkomens zouden vervolgens worden gecompenseerd. De zorgtoeslag was geboren.

Per saldo zou er dus niet zoveel veranderen. Nou ja, de zorg, dacht men toen, zou door concurrentie veel goedkoper worden. En er zou een eind komen aan de wirwar van maar liefst 79 inkomensafhankelijke regelingen die door verschillende instanties werden verstrekt. Met name het CDA was voorstander van één systeem van toeslagen. „Eén loket, één aanvraagformulier voor huur en zorg en kinderopvang”, zoals toenmalig minister Aart Jan de Geus (Sociale Zaken, CDA) het in 2005 zei.

Historisch was het in ieder geval. Vanaf het begin zorgde de revolutionaire uitbreiding van het takenpakket voor problemen, onder meer op het gebied van automatisering. De verwerking van de gigantische toeslagenstroom zette druk op de organisatie. Om te voorkomen dat burgers zonder geld zouden komen te zitten werd gekozen voor snelle uitbetaling. Of de betaling rechtmatig was gedaan, zou achteraf worden gecontroleerd. „Het is de omslag van bureaucratisch denken naar vraagdenken”, zei Wijn trots. „Als het aanbod een geldstroom stuurt, bepaalt de bureaucratie wat er gebeurt. In een geldstroom die uitgaat van de vraag bepaalt de klant. Het toeslagenstelsel legt de macht bij de betaler.”

En bij, zo blijkt nu, de ‘fraudeur’.

De jaarlijkse verdeling van de toeslagen lijkt bijna gemaakt om misbruik te veroorzaken. Bij de invoering van het systeem was al meteen kritiek: de Rekenkamer waarschuwde in 2006 dat de Belastingdienst „potentieel een risicofactor in huis” had. In 2007 kwam de dienst al tot de conclusie dat eenderde van de ontvangers van toeslagen die geheel of gedeeltelijk moesten terugbetalen. Waren dat allemaal fraudeurs? Of zaten daar ook brave, maar van de wijs geraakte burgers tussen?

Tijd voor één toeslag

Sinds begin deze eeuw, toen de politieke discussie over het nieuwe systeem op gang kwam, zijn er al zorgen over, ook al gingen die aanvankelijk niet zozeer over fraude, maar over het rondpompen van immense bedragen. En was de Belastingdienst hier wel voldoende voor toegerust? „We hadden er destijds voor moeten kiezen om de toeslagen onder te brengen bij de Sociale Verzekeringsbank en niet bij de Belastingdienst”, zegt Saskia Noorman, destijds Tweede Kamerlid voor de PvdA. „Die instantie is gewend om uitbetalingen te doen.”

Of er dan minder fraude gepleegd zou worden, is de vraag. De commissie-Van Dijkhuizen, die het Nederlandse belastingstelsel onderzocht, zal volgende maand naar verwachting pleiten voor een vereenvoudigd toeslagensysteem: in plaats van verschillende toeslagen naast elkaar, komt er één toeslag waar huur, zorg en kinderopvang in verwerkt zijn. Een ‘huishoudtoeslag’. Maar zelfs dat is waarschijnlijk niet genoeg om fraude uit te bannen, zegt commissielid Kavelaars. Hij denkt dat er naast snellere controle achteraf ook meer controle vooraf moet plaatsvinden. Bijvoorbeeld door het koppelen van bestanden: inkomensgegevens bij de fiscus en informatie over gezinssamenstelling bij gemeentes. „Extra controleurs verdienen hun salarissen meer dan terug”, verwacht Kavelaars.

Volgens fiscalisten is er voor al dit toeslagenleed ook een elegante oplossing: bouw het toeslagensysteem wat meer af en zorg dat het geld, bijvoorbeeld via de verlaging van de inkomstenbelasting, terugkomt bij de burgers. Daarmee zou deels een eind komen aan het rondpompen van geld. Het zou de ‘Bulgaarse fraude’ ook veel moeilijker maken. Een heldere oplossing, maar politiek gezien ook de meest gevoelige. Niemand wil de geschiedenisboeken in als de politicus die de burger zijn toeslag afpakte.