De burger is niet te vertrouwen

Het gaat de overheid niet om het aanbieden, maar om het uitsluiten van verzorging, schrijft Albert Jan Kruiter. De verzorgingsstaat wordt een controlestaat.

Keer op keer beloven politici regels en wetten te verminderen. Onder de noemer ‘administratieve lasten’ of ‘regeldruk’ beloven ze burgers te verlossen van overbodige regels en wetten. Keer op keer lukt dat niet. Ombudsman Alex Brenninkmeijer vindt de verklaring in de tweejaarlijkse kabinetscyclus die we de afgelopen jaren gewoon zijn geworden. Dat betekent immers dat we steeds meer nieuwe bewindslieden krijgen en die nieuwe bewindslieden willen allemaal hun stempel zetten. Meer nieuw beleid, meer nieuwe regels.

Daar zal ongetwijfeld een deel van de verklaring in schuilen. Maar we moeten de reden, naast de uitvoerende macht, ook zoeken bij de wetgevende macht, en wellicht belangrijker, bij de burger.

Om bij die eerste te beginnen, een wetgevende macht die zegt wetten te verminderen of wetten als last definieert, lijdt op zijn best aan zelfontkenning en op zijn minst aan een identiteitscrisis.

Wetten en regels vormen het basismateriaal van de rechtsstaat. Natuurlijk kunnen ze leiden tot inefficiency en gebrekkige effectiviteit, maar dat is een geringe prijs voor het voorkomen van willekeur: de keerzijde van regelloosheid.

In een notendop kunnen overheden op drie manieren de samenleving beïnvloeden: ze kunnen financieren (met subsidies, bijvoorbeeld), reguleren (met wetten) en overtuigen (met campagnes). Nu wil het geval dat we door de economische crisis steeds minder geld hebben. Daarnaast vinden we overtuigen in dit land uitermate paternalistisch. Dus blijft reguleren over als instrument.

Sterker nog, doordat schaarse middelen schaarser worden, zal de controle op die middelen alleen maar toenemen. Regels en controle in plaats van zorg en hulpverlening. Neem de decentralisaties van zorg en de sociale zekerheid. Gemeenten krijgen beleidsruimte om ‘maatwerk’ te regelen. Ruimte waar Kamerleden, beleidsambtenaren en uitvoerders nu al aan beginnen te knagen. Met het sociaal akkoord en het zorgakkoord is die ruimte reeds ingeperkt. En de eerste protocollen en procedures om de jeugdzorg lokaal te verstrekken, zijn reeds in de maak.

De uitzondering creëert de regel

In de afgelopen decennia heeft de verzorgingsstaat in het teken gestaan van het verstrekken van zorg, dienst en hulpverlening. De komende jaren zullen in het teken staan van het juist niet verstrekken daarvan. De overheid trekt zich terug. En we hebben behoefte aan kaders om te bepalen wie nog wel, en wie geen zorg, hulp en diensten meer krijgt.

Natuurlijk klinkt alom de roep om meer „ruimte” en „lef” voor de professionals die die beslissing moeten nemen, maar om er zeker van te zijn dat de bezuinigingen doorgang vinden, worden mensen die nog wel zorg ontvangen als uitzondering gedefinieerd. Dat kan alleen door regels steeds fijnmaziger te maken. Er vindt kortom een verschuiving plaats van een verzorgingsstaat (regels die in dienst staan van hulp en zorg) naar een controlestaat (regels staan in dienst van het niet-verstrekken van hulp en zorg).

Het gevolg daarvan is dat mensen zich in toenemende mate als uitzondering zullen gaan definiëren, waardoor er weer meer regels nodig zijn om ze af te wijzen. Ooit hadden ambtenaren discretionaire ruimte om uitzonderingsgevallen van zorg te voorzien. Nu zullen uitzonderingsgevallen juist aangewend worden om die ruimte te dichten met regels. De uitzondering bevestigt de regels niet zo zeer, maar creëert de regel.

De werdegang van het persoonsgebonden budget (pgb) is daarvan een mooi voorbeeld. Aanvankelijk was het pgb aan zeer weinig regels verbonden. Eind jaren 90 maakte de Kamer zich zelfs nog zorgen over „onderuitputting”. Mensen maakten er niet genoeg gebruik van en staatssecretaris Terpstra moest de Kamer beloven dat ze de toegang tot het pgb niet te ingewikkeld zou maken.

Tien jaar later was het pgb geëxplodeerd. Het debat kwam steeds meer in het teken te staan van Fraude. Maar fraude kon niet bewezen worden omdat er geen regels waren om te overtreden. Vanaf dat moment is het pgb steeds verder „dichtgeregeld”. En dat gebeurt nog steeds. Tot het moment dat er überhaupt geen ruimte meer bestaat en het oorspronkelijke doel van de wet (mensen ruimte bieden om elkaar te verzorgen) om zeep is geholpen.

Meer regels, meer controle

Ook de fraude met toeslagen die de laatste weken aan het licht kwam en de reactie daarop van staatssecretaris Weekers is exemplarisch voor de staat van onze verzorgingsstaat. Het toeslagensysteem gaat uit van vertrouwen in de burger: de overheid toetst een aangevraagde toeslag achteraf. Maar nu blijkt dat die burger fraudeert met huur- en zorgtoeslagen en dus helemaal niet te vertrouwen is, gaan stemmen op om meer te controleren en misschien de controle zelfs wel vooraf te laten plaatsvinden. Burgers vragen dus door hun gedrag niet om minder, maar om meer regels. En hoewel een terugtredende overheid moet vertrouwen op zelfredzame burgers, ziet ze zich gedwongen om te investeren in meer regels en meer controle. Het gevolg is dat een controlestaat de verzorgingsstaat vervangt.

De Romeinse geschiedschrijver Tacitus was ferm in zijn analyse. Op het moment dat de meeste wetten de senaat passeerden, waren de Romeinen het meest gecorrumpeerd. Oftewel op het moment dat de Romeinen het minst handelden overeenkomstig het algemeen belang, waren er meer wetten nodig om het Romeinse Rijk overeind te houden.

In de dominante beleidsideologie is de burger zelfredzaam of op zijn minst samenredzaam. Om die illusie in stand te houden, zullen we in de toekomst steeds meer regels nodig hebben. Daarin schuilt de belangrijkste verklaring voor het gebrekkige vermogen van de wetgevende macht om minder regels te maken. De overheid trekt zich terug als verzorger, maar rukt op als controleur.

Waar dat willekeur voorkomt, is dat te billijken. Maar een staat die als belangrijkste prestatie willekeur voorkomt, is wellicht een goede rechtsstaat, maar als verzorgingsstaat weinig meer waard.