Een burgemeester mag niet te veel streken uithalen

Vier burgemeesters vertrekken. Hoe kan dat? Ze hielden de boel niet bij elkaar. Verbinden is het toverwoord voor de moderne burgemeester. En belangrijk: niet te veel politieke ambitie hebben en vooral aardig doen.

Eén maand, vier vertrekkende burgemeesters. Aleid Wolfsen gaat niet voor een tweede ambtstermijn in Utrecht, burgemeester Peter Rehwinkel ziet af van termijn twee in Groningen, Sicko Heldoorn mág van de gemeenteraad niet verder in Assen, en Rob Bats vertrok op 1 april uit Haren.

Lokale gebeurtenissen spelen een rol bij hun vertrek: van het mislukte burgemeestersreferendum en het weggepeste homostel in Utrecht, tot de Facebookrellen in Haren.

Maar er is meer aan de hand dan lokale onvrede. Burgemeesters vertrekken veel vaker voortijdig of gedwongen dan twintig jaar geleden, zegt Arno Korsten, honorair hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Maastricht. Korsten deed enkele jaren geleden onderzoek naar het fenomeen van voortijdig vertrekkende burgemeesters, in opdracht van Binnenlandse Zaken. „Van 1990 tot 2000 hoefde slechts een handvol burgemeester zijn functie neer te leggen. In het decennium daarna ging het om meer dan vijftig burgemeesters.”

En waarom vertrokken deze burgemeesters? Omdat ze de boel niet bij elkaar hielden, zegt Korsten. Verbinden is volgens hem het toverwoord voor de moderne burgemeester. Vooral: het verbinden van raad en college. „De burgemeesters die tussen 2000 en 2010 voortijdig vielen, blonken geen van allen uit als verbindende kracht tussen college en raad.” Ze waren te solistisch. Te ambitieus. Lieten zich niet insnoeren. Overlegden niet op het juiste moment met hun wethouders. Haalden streken uit. Waren te eigenzinnig. En ging de burgemeester in de fout, dan gaf hij dat niet snel toe. Dit zijn de meest voorkomende redenen waarom burgemeesters vallen, aldus Korsten.

Maar moet een burgemeester dan niet ambitieus zijn, en eigenzinnig? Hij is toch de baas van de gemeente? Het antwoord is nee. Korsten: „De positie van burgemeesters is verzwakt. Ze zijn volkomen afhankelijk van de gemeenteraad.” Reden: de raad kiest eigenlijk de burgemeester. „Raadsleden bemannen de vertrouwenscommissies die burgemeesterkandidaten voordragen, en de voltallige raad kiest uit die kandidaten de meest gewilde persoon.” De Commissaris van de Koningin geeft die wens van de raad door aan Binnenlandse Zaken, en de ‘benoeming’ is een feit.

Dit gebeurt pakweg sinds het jaar 2000, zegt Korsten, na decennia van geleidelijke toename aan invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester.

Lang was de invloed van de Commissaris van de Koningin groter. Die ging over de benoeming – en over de herbenoeming. „Een kopje thee drinken met die Commissaris volstond vaak voor een tweede termijn”, zegt Wim Derksen, hoogleraar bestuurskunde in Rotterdam. „Kritiek van de raad deed er niet echt toe.”

Nu wel. En de raad ís ook kritischer, zegt Arno Korsten. Door de tijdgeest. „Dit is een tijd van korte lontjes. Het volk is minder vergevingsgezind, en de volksvertegenwoordigers dus ook. Elke mogelijke misstap moet onder de loep.”

De raad is ook krachtiger geworden door de invoering van het dualisme, in 2002. Wethouders mogen sinds dat jaar niet langer lid zijn van de gemeenteraad: het college en de raad zijn uit elkaar getrokken. De raad controleert, het college bestuurt. Derksen: „De wethouders zijn dus de echte bestuurders, met politieke macht. Zij zijn de baas.”

En de burgemeester? Die is benoemd – officieel althans – en moet dus boven de partijen staan. De burgemeester mag dus geen lid zijn van de gemeenteraad. Tegelijkertijd heeft hij ook geen echte politieke macht, zoals Job Cohen ondervond bij zijn eerste collegevergadering als burgemeester van Amsterdam. De wethouders gingen over de inhoud, kreeg hij te verstaan. Hij niet.

Wat blijft er dan over voor de burgemeester? Juist: de boel bij elkaar houden. Raad en college met elkaar verbinden. „Daarom”, zegt Bas Denters, hoogleraar bestuurskunde aan Universiteit Twente, „is in 2002 bewust vastgehouden aan het dubbele voorzitterschap van de burgemeester, zowel van het college als van de gemeenteraad. Hij is de linking pin.”

En juist dat dubbele voorzitterschap is lastig. Het vereist dubbele dienstbaarheid. Naar de controlerende raad én naar het besturende college. Arno Korsten: „De burgemeester moet balanceren op een dun koord. Niet overhellen naar links, niet overhellen naar rechts.” Kortom: als burgemeester moet je je niet te veel met de politiek bemoeien. Maar ook weer niet te weinig, want de raad houdt juist jou verantwoordelijk. Maar je moet ook weer niet té dienstbaar zijn naar de gemeenteraad, want namens het college moet je kwesties in die raad wel tijdig agenderen. „Een continue spagaat”, zegt Wim Derksen.

De moderne burgemeester overleeft volgens Derksen dan ook alleen als hij zich ‘braaf’ gedraagt. „Aardig doen, sociaal vaardig zijn, het leuk vinden om overal je gezicht te laten zien, en vooral niet te veel politieke ambitie hebben.” Derksen vindt dat Ivo Opstelten, oud-burgemeester in Dalen, Utrecht, Rotterdam. aan dat profiel voldeed. „Opstelten vond het enig om in de stad rond te lopen. Hij had niet echt een politiek programma en had dus weinig last van wethouders, en zij niet van hem. Wil een burgemeester politieke invloed, dan krijgen ze een tik op de vingers.”

Nederig zijn is dus belangrijk. Maar de aanvaarding van die nederige positie is niet altijd gemakkelijk. De ironie wil namelijk dat de buitenwereld jou juist wél ziet als de baas van de gemeente, zegt Wim Derksen. De burgemeester als boegbeeld. „Inwoners verwachten alles van je, maar je hebt in wezen nauwelijks macht.” Als het gemeentebestuur de fout ingaat, wordt de burgemeester voor de inwoners dus al gauw de kop van jut, ook al is juist die eigenzinnige wethouder inhoudelijk verantwoordelijk. Een goede burgemeester kan veel wegslikken.

Dat wegslikken is niet altijd de eerst neiging van een moderne burgemeester. Want het geval wil, zegt Derksen, dat veel vaker dan vroeger wethouders burgemeester worden. Politici dus. Maar als modern burgemeester mogen ze die politieke rol juist bij uitstek níet vervullen. Vroeger, „zeg vóór 1980”, kwam een grote meerderheid van de burgemeesters juist uit de gemeentelijke ambtenarij. „De spreekwoordelijke burgemeester voor het leven. Zonder politiek profiel. Dat maakt het vervullen van een nederige, apolitieke rol gemakkelijker.”

Wolfsen en Rehwinkel zijn overigens geen voormalige wethouders. Wel waren ze prominent PvdA-Kamerlid. Een saillant detail: Rehwinkel verliet de Tweede Kamer in 2002, omdat hij vond dat hij niet hoog genoeg op de lijst stond.