‘ Afrika boekt geen vooruitgang’

Met collega Daron Acemoglu heeft politicoloog en econoom James Robinson een grensverleggende visie ontwikkeld op de geschiedenis. Zijn inzichten staan soms haaks op wat nu in brede kring opgang maakt.

oliticoloog en econoom James Robinson, hoogleraar aan Harvard University is geen profeet. Maar als hem wordt gevraagd welke van de twee opkomende Aziatische grootmachten, China of India, er over een jaar over twintig, dertig het beste voor zal staan, kiest hij zonder aarzelen voor de laatste. De Indiase staat en zijn democratie mogen dan verre van perfect functioneren, de imposante, strak geleide economische groei van China zal vanzelf tot stilstand komen, zegt hij.

„Het alarmerende aan China is dat er een communistische dictatuur bestaat die erg nationalistisch kan worden, met een enorme economische rijkdom die men niet in stand zal kunnen houden. De enige uitweg zijn politieke veranderingen, maar ik denk dat het erg moeilijk zal worden om zo’n overgangsproces te managen. Misschien zal het helemaal niet mogelijk blijken.”

Robinsons sombere voorspelling is geen kwestie van koffiedikkijken. Ze vloeit voort uit de ‘theorie van de instituties’ die hij samen met zijn collega Daron Acemoglu heeft beschreven in het vorig jaar verschenen boek Why Nations Fail (Boeken, 05.10.2012).

Hun kijk op de geschiedenis is grensverleggend: terwijl economen, politicologen, sociologen en antropologen voor hen uiteenlopende accenten hebben gelegd om armoede en welvaartsgroei door de eeuwen heen te verklaren, pretenderen zij een alomvattend inzicht te bieden. De kern van hun boodschap is eenvoudig: kijk naar de ontwikkeling van politieke en economische instituties in een land, en je weet hoe zo’n land er voor staat.

Inclusieve instituten (heldere rechtsregels, vrije burgers, zeggenschap, onwrikbare eigendomsrechten) moedigen particulier initiatief aan en creëren rijke landen. In Engeland na de Glorious Revolution (1688) en in het Holland van de VOC werd daarvoor het zaad gezaaid.

Extractieve instituten staan voor repressie, uitbuiting, sterke regulering en ontmoediging van maatschappelijk initiatief. Ze zijn vooral gericht op verrijking van de heersende elite – vroeger de absolute vorsten in Zuid-Europa, Rusland en het Ottomaanse Rijk. Extractieve economische groei is zeer wel mogelijk, maar nooit duurzaam. Inclusieve instituties daarentegen bevorderen een opwaartse welvaartsspiraal – al is terugval nooit uitgesloten.

Robinson, even in Nederland, onder meer om college te geven aan studenten in Groningen, heeft vooral studie gedaan in Afrika en Latijns-Amerika. Ook op die continenten zijn talrijke voorbeelden te vinden van ‘exclusieve’ landen, zoals het Venezuela van de pas overleden Hugo Chávez, Colombia en Guatemala die moeite hebben hun groei in stand te houden. In Afrika komt daar nog een groot probleem bij: het ontbreken van goed functionerende staten en effectief centraal gezag – volgens Robinson een voorwaarde om te kunnen spreken over zinvolle ‘inclusiviteit’.

Er is vaak gewezen op de dreiging van Rising China. Maar Collapsing China is het echte gevaar?

„Ik ben geen sinoloog. Maar ik denk dat daar binnen tien jaar veranderingen zullen plaatsvinden. Denk aan wat er in Noord-Afrika en het Midden-Oosten is gebeurd. Burgers zijn ongelukkig met extreem extractieve politieke regimes.”

De Chinese middenklasse wordt rijker en maakt zich niet druk.

„Ik denk dat dat niet waar is. Politieke vrijheid is niet iets wat de Grieken hebben ontdekt. Iedereen streeft daarnaar, blijkt uit de geschiedenis. Maar het is zo enorm moeilijk je collectief te organiseren in China. Extractieve politieke instituties zoals in China, zijn zeer stabiel. Wat niet stabiel is, is de economische groei onder extractieve instituties.”

Als China wegvalt als economische motor, kunnen we altijd nog terugvallen op Afrika. Bladen als The Economist schrijven over de herrijzenis van Afrika.

‘Africa Rising’ is een volstrekte misvatting. Zoveel is er de afgelopen jaren niet veranderd. Er is economische groei, maar die wordt hoofdzakelijk gevoed door stijgende grondstofprijzen, niet door iets wat Afrikaanse regeringen hebben gedaan. Regimes in sommige landen zijn een klein beetje meer inclusief geworden, zoals in Mozambique, Ghana, Sierra Leone en Nigeria. Maar kijk wat er de afgelopen maanden is gebeurd in Mali en recentelijk in de Centraal-Afrikaanse Republiek.

„Ik ben vaak door de Wereldbank uitgenodigd om te komen praten over het geweldige democratische succesverhaal van Mali. Het was een complete luchtspiegeling. Fundamenteel was de staat ongelooflijk zwak, niet in staat om de meest basale diensten te verzorgen. In één week tijd slaagde een rebellengroep in de Centraal-Afrikaanse Republiek erin om het hele land te doorkruisen en de hoofdstad in te nemen.”

Meer democratisering is niet de oplossing?

„Het is een beetje prematuur van de internationale gemeenschap om de wenselijkheid van democratisering te benadrukken in samenlevingen die niet in staat zijn geordende verkiezingen te organiseren en om zaken als onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur behoorlijk te regelen. Dat is overal in de sub-Sahara een groot probleem. Er zijn maar weinig plekken waar effectieve gecentraliseerde staten zijn ontstaan. Grote landen als Congo en Nigeria hebben grote moeite om niet uit elkaar te vallen. Het houden van verkiezingen alleen levert nog geen effectieve staat op. Daarom praten wij liever over instituties.”

Maar over de ontwikkeling van een voortrekker als Zuid-Afrika na afschaffing van de apartheid kun je toch alleen maar optimistisch zijn?

„Dat hangt ervan af hoe je ernaar kijkt. In ons boek halen we de apartheid in Zuid-Afrika aan als canoniek voorbeeld van extractieve economische en politieke instituties in koloniale samenlevingen: gericht op het weghalen van de rijkdommen bij de massa’s om ze weg te sluizen naar de politieke elite.

„Interessant is de transitie die in veel landen heeft plaatsgevonden naar iets dat wat meer inclusief en democratisch lijkt, maar in wezen niets heeft veranderd aan het onderliggende patroon. We noemen dat de ‘ijzeren wet van de oligarchie’: de ene elite maakt plaats voor de andere. Ook in Zuid-Amerika zie je daar interessante voorbeelden van.

„In Zuid-Afrika is de politieke elite van de Afrikaner geëlimineerd, maar de blanken hebben nog steeds alle bezittingen in handen. Alle invloedrijke politici in het African National Congress zijn multimiljonair. Blanke ondernemingen hebben hen aangesteld in de directieraad, hebben hen aandelen gegeven en hen commissariaten gegeven. Ze hebben hen omgekocht. Zo is een nieuwe elite naar voren gekomen en alles gaat door zoals het was.

„Je kunt dus ook een veel pessimistischer beeld schetsen van wat er gebeurt in Zuid-Afrika. Er is een nieuw evenwicht ontstaan, met net zoveel ongelijkheid en net zo weinig kansen voor de zwarte burgers die in townships wonen. En het gekke is: je krijgt bijna het gevoel dat iedereen het accepteert. Nu de blanke regering is verdwenen, ligt het veel gevoeliger om te doorgronden wat het echte probleem is.

„Je kunt zeggen dat het in Zimbabwe van Mugabe een grote rotzooi is. Maar daar zijn de problemen met blanken en raciale ongelijkheid wel uit de wereld geholpen. Daarom durf ik de voorspelling aan dat Zimbabwe er over een jaar of dertig veel beter voor zal staan dan Zuid-Afrika.”

Belangrijk thema in uw boek is het kolonialisme dat in veel landen van Latijns-Amerika, Azië en Afrika een blijvende, negatieve invloed had.

„In Afrika is dat maar een deel van het verhaal. De problemen die samenhangen met de opbouw van moderne staten en economische ontwikkelingen zijn grotendeels terug te voeren op sociale, extractieve instituties die al bestonden vóór het kolonialisme. De sociale structuur in veel Afrikaanse samenlevingen wijkt zeer af van wat je in de rest van de wereld ziet. Maar in het algemeen kun je stellen dat het Europees kolonialisme niet bepaald een gunstige invloed had.”

Nederland ten tijde van de VOC komt aan bod. U beschrijft de genocide van Jan Pieterszoon Coen op Banda om de handel in foelie en nootmuskaat onder controle te krijgen. Met als gevolg dat de landen in Zuidoost-Azië stopten met handeldrijven, naar binnen keerden en steeds absolutistischer werden. Daardoor waren ze twee eeuwen later niet bij machte te profiteren van de met de industriële revolutie gepaard gaande innovaties, en bleven ze steken in onderontwikkeling.

„Dat is de hypothese. We proberen die verder statistisch te onderbouwen door onderzoek te doen in de archieven van de VOC. Nederland was natuurlijk niet de enige koloniale mogendheid. De Britten hebben bijgedragen aan de totstandkoming van functionerende staten in de Verenigde Staten en Australië, maar dat was per ongeluk. In Zuid-Amerika exploiteerden de Spanjaarden de inheemse bevolking en roofden ze het goud. In Noord-Amerika konden de Britse kolonisten daar niet op terugvallen, ze moesten zelf aan de slag, en daardoor ontwikkelde zich op den duur een heel andere samenleving.”

Hoe kan het dat landen als Groot-Brittannië en Nederland, die zelf steeds meer democratische zeggenschap verwierven, zich als kolonisten zo amoreel gedroegen?

„Wij hebben het in ons boek niet over moraliteit. Ik heb het liever over macht. Natuurlijk speelde racisme een rol, de gedachte van blanken dat het beginsel van vrijheid voor hen wél gold maar niet voor zwarte mensen. Maar machtsverhoudingen zijn een belangrijke factor. In de Britse samenleving groeide het machtsevenwicht tussen elites en non-elites en zo ontwikkelden zich daar inclusieve instituties. Maar in Afrika werden we geconfronteerd met een inheemse bevolking die in zekere zin aan onze genade was overgeleverd. Onze wapens waren superieur, onze organisatie veel beter.”

Voor het Westen is de omgang met andere landen nog steeds problematisch. Afghanistan is een hedendaags voorbeeld van falend ingrijpen.

„Afghanistan is een erg ingewikkeld probleem, maar ik denk dat het erg moeilijk is om landen te veranderen door ze binnen te vallen. Er zijn wel enkele uitzonderingen, zoals Japan, waar de Amerikanen na de Tweede Wereldoorlog met groot succes inclusieve hervormingen hebben doorgevoerd.”

Maar Afghanistan hadden we beter met rust kunnen laten?

„Ironisch genoeg was de Talibaan in Afghanistan bezig met de opbouw van een staat. Het probleem was dat dat niet het type staat was dat het Westen graag zag. Het is de vraag of het op den duur niet veel beter af zou zijn geweest als we de Talibaan hadden laten zitten. Er zouden veel minder doden zijn gevallen. Maar het zou wel een staat zijn waar vrouwen op grote schaal worden onderdrukt.”

In de 16de en 17de eeuw werden in Europa scheidslijnen getrokken tussen het ‘inclusieve’ noorden en het ‘absolutistische’ zuiden. Is het toeval dat de huidige eurocrisis zich langs dezelfde breuklijnen ontwikkelt?

„Toen de historische institutionele veranderingen zich voltrokken in het noorden en westen van Europa, was Griekenland een provincie in het Ottomaanse Rijk, volledig afgesloten van elke dynamiek. De deling tussen het noorden en zuiden van Italië bestaat al duizenden jaren. De eenwording in de negentiende eeuw kwam er op basis van de belofte dat het zuiden met zijn extractieve instituties ongemoeid zou worden gelaten.

„Dit soort problemen zijn niet gecreëerd door de EU, ze waren er al. Je kunt zeggen dat de EU ze altijd heeft genegeerd en heeft nagelaten institutionele hervormingen door te voeren. Ze heeft altijd gedacht: de Italiaanse regering lost dit wel op. Maar de Italiaanse regering lost dit niet op. Berlusconi haalt zijn stemmen op Sicilië. Nu worstelt de EU om een oplossing te bedenken. Het opvallende is dat EU de landen in Oost-Europa wél achter de broek zat om hervormingen door te voeren en dat heeft heel goed uitgepakt.”

Wat is de oplossing?

„Meer centralisatie, versterking van de monetaire unie, aandringen op institutionele verandering. Uiteindelijk zal de bevolking in Italië en Griekenland zelf het meest profiteren van hervormingen en het doorbreken van oude machtspatronen daar.”