De macht van Draghi kan ook te groot zijn

De aanpak van de crisis rond Cyprus illustreert de nieuwe macht van de ECB. Ze ontpopt zich als een Europese schaduwregering. Sommige politici gaat dat te ver.

Je kunt op verschillende manieren gezag afdwingen. Een van de effectiefste manieren is door weinig te zeggen, en langzaam enzacht te praten. Je kent die truc nog welvan je leraren op school. Mario Draghi kent hem ook.

Vier uur lang liet de president van de Europese Centrale Bank (ECB) de staats- en regeringsleiders van de Europese Unie die donderdag, bijna twee weken geleden, praten. Hij zweeg. Het liep al tegen elven ’s avonds, het avondeten was afgeruimd, en de tien niet tot de eurozone behorende regeringsleiders hadden de zaal al verlaten, toen Europa’s hoogste monetaire bestuurder voor de eerste maal het woord nam.

De eurozone was gespleten, zei de Italiaan. Hij liet een stapeltje statistieken uitdelen. Er waren landen met voldoende concurrentiekracht en landen waar de productiviteit te wensen overliet. De oplossing kon daarom niet zijn dat gezonde landen als Duitsland meer zouden moeten uitgeven. Nee, elders moesten de „arbeidskosten en de begrotingstekorten dalen”, eiste Draghi, en hij voegde er onmiddellijk aan toe waar de noodzaak tot hervormingen het grootst was: in Frankrijk.

Als de Duitse bondskanselier Angela Merkel dit had gezegd, zou dat meteen door de regeringsleiders uit het zuiden van Europa zijn weersproken. Maar toen Draghi donderdagavond na twintig minuten zijn voordracht beëindigde, kwamen er zelfs van de Franse president François Hollande geen tegenwerpingen. Zo ziet gezag er dus uit.

Uit deze scène blijkt wie in werkelijkheid de sterke man van Europa is. Sinds de uitbraak van de eurocrisis moeten Draghi en zijn legertje van zo’n 1.600 medewerkers en centrale bankiers overal tussenbeide komen waar politici en hun secondanten niet meer weten hoe het verder moet. Zij treden op als financiers van zieke banken. Zij praten mee als er over steunpakketten voor eurolanden. Zij zetten nationale regeringen onder druk. Zij oefenen als lid van de zogenoemde trojka toezicht uit op hervormingen in Ierland, Griekenland, Portugal en nu ook op Cyprus.

Vanaf volgend jaar zal de ECB ook belast zijn met het toezicht op de banken in de eurozone, omdat de nationale autoriteiten het in de crisis hebben laten afweten. Geschat wordt dat Draghi daarvoor 500 tot 2.000 nieuwe medewerkers naar Frankfurt moet halen.

De nieuwe, imposante dubbele toren, die de ECB aan de oevers van de Main in Frankfurt laat bouwen, symboliseert de ingrijpende veranderingen bij de belangrijkste monetaire autoriteit van Europa. Toen de ECB bijna vijftien jaar geleden werd opgericht, moest zij een kopie van de Bundesbank, de Duitse centrale bank, worden: onafhankelijk, op afstand van de politiek en louter verplicht om voor prijsstabiliteit te zorgen. Vandaag de dag is de bank uitgegroeid tot een soort Europese schaduwregering, die niet alleen de financiële markten beïnvloedt, maar ook meepraat over hoeveel een leraar in Griekenland mag verdienen.

De monetaire toezichthouders van Draghi bedrijven politiek, hoewel ze niet zijn gekozen en bovendien voortdurend het gevaar lopen dat ze hun bevoegdheden overschrijden. Maar de ECB is dikwijls de enige competente speler in het gecompliceerde bouwwerk Europa, want de regeringsleiders maken in de financiële crisis vaak een verlamde indruk.

Draghi heeft de beschikking over twee jokers: hij kan als dat nodig is geld laten bijdrukken, en hij kan, zonder de kiezers te hoeven raadplegen, beslissingen nemen die de hele eurozone veranderen.

Tegelijkertijd moet hij zo goed en zo kwaad als dat gaat zijn eigen rol bagatelliseren. De noodsteun aan de banken heeft slechts ten doel „het transmissiemechanisme” van zijn monetaire beleid te repareren, zegt hij. En in de trojka heeft de ECB louter een adviserende functie.

Maar buiten de centrale bank twijfelt vrijwel niemand aan de toenemende invloed van de ECB. Politici eisen dat de ambtenaren van Draghi aan een krachtiger democratische controle worden onderworpen. Economen waarschuwen al dat de ECB-chef een gevangene van zijn eigen macht zal worden.

De enorme invloed van Draghi werd afgelopen zomer helemaal duidelijk. Toen internationale beleggers hun geld zetten op de ineenstorting van de muntunie, maakten niet de regeringen een einde aan deze speculatie, maar de ECB-president.

Twee korte zinnetjes waren genoeg. „De ECB zal in het kader van haar mandaat al het noodzakelijke doen om de euro te redden”, verklaarde Draghi op een conferentie in Londen. „En gelooft u mij, het zal genoeg zijn.”

Deze opmerking interpreteerden beleggers over de hele wereld als belofte dat Draghi desnoods net zo veel staatsobligaties van crisislanden zal opkopen als nodig is. Maar de rust, die sindsdien op de financiële markten heerst, is bedrieglijk.

Draghi weet zich in zijn aanpak meer dan gesteund door Jörg Asmussen, langjarig staatssecretaris van Financiën in Duitsland en sinds januari 2012 lid van het dagelijks bestuur van de ECB. Hij geldt als de belichaming van het nieuwe pragmatisme dat de ECB in de eurocrisis tentoonspreidt.

Draghi en Assmussen (46) hoeven zich weliswaar niet voor de kiezers te verantwoorden, maar wel voor de presidenten van de centrale banken van de zeventien eurolanden, die in de ECB-raad de besluiten nemen. Velen van hen zijn niet bijzonder gelukkig met de nieuwe rol van de ECB.

Officieel oefent alleen president Jens Weidmann van de Bundesbank kritiek uit op de nieuwe koers. Maar intern is de raad verdeeld. Aan de ene kant bevinden zich de vertegenwoordigers van crisislanden als Ierland of Spanje, die regelmatig voor een uitbreiding van de hulp pleiten.

En aan de andere kant proberen de presidenten van de centrale banken van Finland, Nederland of België zo streng mogelijke voorwaarden aan hulpprogramma’s van de ECB te verbinden. Het is een voortdurende vuurproef voor Draghi: hij moet bemiddelen tussen de verschillende fronten in de ECB-raad, de eisen van de politici pareren en de financiële markten geruststellen.

De ECB is nu al overbelast door de omvang van haar taken, maar niettemin wil de reddingsbrigade van Europa haar invloed verder uitbreiden. In de toekomst moet Draghi’s mammoetdienst tevens toezicht gaan uitoefenen op de Europese banken, van wereldconcerns als de Franse Société Générale tot de kleinste spaarbank in het Beierse Woud, die volgens de plannen van Brussel in geval van nood ook door de ECB onder de loep genomen mogen worden.

Als de Duitse Commerzbank een nieuwe raad van bestuur wil aanstellen of het Italiaanse Unicredit een Duitse concurrent wil overnemen: in de toekomst zal de ECB daar haar goedkeuring aan moeten verlenen. Belangrijker nog, de ECB moet ook beslissen of een noodlijdende kredietinstantie moet worden gesloten of met geld van de staat overeind moet worden gehouden.

Een ‘Europabreed’ toezicht op de banken geldt onder deskundigen als een goed idee. Maar de beslissing om daarmee uitgerekend de monetaire toezichthouder te belasten, zorgt ervoor dat de ECB in nieuwe tegenstrijdigheden verwikkeld raakt. Kan de ECB nog wel onafhankelijk het rentepeil vaststellen? En wie controleert de controleurs? Draghi’s macht wordt verder uitgebreid, maar tot nu toe is nog niet eens helder of het plan juridisch waterdicht is.

Zo schrijven de Europese verdragen voor dat de ECB vooral moet letten op de prijsstabiliteit. Slechts in uitzonderingsgevallen heeft zij „een bijzondere taak in samenhang met het toezicht op de banken”, aldus een analyse van de wetenschappelijke dienst van de Bondsdag, het Duitse parlement.

Maar in de Brusselse plannen, zo betogen de parlementaire juristen, gaat het niet om uitzonderingsgevallen, maar om een „algemene overdracht” van deze taak, die „door deze verdragsbepaling niet wordt gedekt”. Daarom moet ervan worden uitgegaan, dat er voor dit voornemen „geen toereikende rechtsgronden” zijn.

Het is ook niet duidelijk wat er zal gebeuren met de huidige bevoegdheden van parlementen. Zolang het toezicht op de banken een nationale aangelegenheid was, konden volksvertegenwoordigers de toezichthouders in onderzoekscommissies tot het verstrekken van informatie dwingen.

Maar als het toezicht aan de ECB wordt overgedragen, hebben de nationale volksvertegenwoordigers zo goed als niets meer te zeggen. De Europarlementariërs mogen de toezichthouders weliswaar vragen stellen, maar of zij ook antwoord krijgen, hangt af van de bereidwilligheid van de autoriteiten zelf. „De parlementaire controle op het Europese bankentoezicht moet dringend worden verbeterd”, eist financieel woordvoerder Volker Wissing van de Duitse liberale FDP.

Er dreigen ook nieuwe conflicten met regeringen. De ECB gaat bepalen of een noodlijdende bank met een kapitaalinjectie van de staat moet worden gered. Het geld daarvoor moet echter door de staat ter beschikking worden gesteld. In de casus-Cyprus leidde dat zelfs tot een ultimatum van de ECB aan de onwillige Cypriotische regering.

Zo gaat het steeds opnieuw met de machtshonger van de ECB. Zij handelt, omdat regeringen niet kunnen of willen optreden. Geen wonder dat politici de greep op de monetaire autoriteiten willen versterken.

Zo verlangt het Europees Parlement meer zeggenschap over de keuze van ECB-bestuurders, en bepleit de Franse president François Hollande er al geruime tijd voor de ECB onder krachtiger politieke curatele te stellen. Tegen deze achtergrond wordt ook de roep om herziening van de verdragsrechtelijke grondslag van de ECB steeds luider.

© 2013 Der SpiegelVertaling Menno Grootveld