Machtige Eerste Kamer

Het tweede kabinet-Rutte wordt in zijn besluitvaardigheid gehinderd door het gegeven dat het in de Eerste Kamer niet over een meerderheid beschikt. Of het nu over het woonakkoord, de extra bezuinigingen, het leenstelsel voor studenten of iets anders gaat, de coalitie van VVD en PvdA moet het met oppositiepartijen eens zien te worden.

Dit ondanks het feit dat de kiezers de twee partijen op 12 september van het vorig jaar 79 van de 150 zetels in de Tweede Kamer bezorgden en ze daarna een regeerakkoord met elkaar hebben gesloten.

Op zichzelf is er met deze uiting van dualisme niets mis. Als volksvertegenwoordiging is de Tweede Kamer het hoogste orgaan. Maar het doet wel vreemd aan dat de onderhandelingen met Tweede Kamerfracties feitelijk als doel hebben een meerderheid in de Eerste Kamer bijeen te sprokkelen. Bij de 75 parlementariërs die niet rechtstreeks door de bevolking zijn gekozen, maar die in laatste instantie wel beslissen over de invoering van nieuwe wetgeving. Politici voor wie het werk in de Eerste Kamer maar een nevenfunctie is.

Het is de weeffout in het tweekamerstelsel die wel vaker de vraag oproept naar het raison d’être van de senaat. In het bijzonder geldt de twijfel de machtspositie waarover hij beschikt en die hij te danken heeft aan de leden van de Provinciale Staten die elke vier jaar de Eerste Kamer kiezen.

De Eerste Kamer kwam in 1815 tot stand op initiatief van koning Willem I en de Belgische adel, met als doel de macht van de volksvertegenwoordigers in de Tweede Kamer te beperken. Daarom benoemde de koning zelf de leden. Bij diverse Grondwetswijzigingen is het voortbestaan van de Eerste Kamer ter discussie gesteld, maar van afschaffing is het nooit gekomen; wel van wijzigingen in de manier waarop de leden worden gekozen.

De laatste keer dat er serieus werd nagedacht over de opheffing van de senaat, was in 1974 toen het Tweede Kamerlid Klaas de Vries (PvdA) daartoe een motie indiende. Zijn voorstel werd verworpen en De Vries zou later nog lid van de Eerste Kamer worden.

De discussie zou vermoedelijk minder vaak worden gevoerd als de Eerste Kamer zich consequent zou opstellen op de wijze die oud-voorzitter Frits Korthals Altes (VVD) bepleit. Namelijk dat de senatoren zich primair met de kwaliteitstoetsing van wetgeving bezighouden. „Dit komt mede tot uiting in de algemeen aanvaarde opvatting dat het politieke primaat berust bij de direct verkozen Tweede Kamer”, schreef hij afgelopen week op de Opiniepagina van deze krant. Maar als het zo uitkomt, blijkt die opvatting minder algemeen aanvaard dan Korthals Altes stelt. Dan opereert de senaat net zo politiek als hij wenst te doen.

De Eerste Kamer heet chambre de réflexion te zijn, maar waar staat dat geschreven? Niet in de Grondwet, waarin de rechten en de taken van de Eerste Kamer zijn geregeld, niet elders in het staatsrecht. Wat haar voornamelijk van de Tweede Kamer onderscheidt, is dat zij niet het recht heeft om via amendering wetsvoorstellen te wijzigen. Maar niets belet de Eerste Kamer het gebruik van haar vetorecht.

Die machtspositie voor de senaat als niet rechtstreeks gekozen orgaan, staat op gespannen voet met de parlementaire democratie. Het lijkt logisch er een einde aan te maken door de senaat op te heffen. Maar dat is een omslachtig en vermoedelijk kansloos voorstel, waar een Grondwetswijziging, tweederde meerderheid in beide Kamers en vele jaren voor nodig zijn.

Bovendien kan de Eerste Kamer haar nut juist bewijzen als ze haar controlerende arbeid inderdaad toespitst op kwaliteitstoetsing, op consistentie van wetsvoorstellen met andere wetten en internationale verdragen. Zoals de Raad van State vooraf een juridische controle uitvoert en een niet-bindend advies aan de regering geeft, zo zou de Eerste Kamer een soortgelijke rol kunnen uitoefenen. Bijvoorbeeld om te bezien of, wellicht als gevolg van amenderingen in de Tweede Kamer, de innerlijke consistentie van een wetsvoorstel twijfelachtig is geworden.

Dit zou de maximale bevoegdheid van de senaat moeten zijn: terugzending van een wetsvoorstel, opdat kabinet en Tweede Kamer er eventueel verbetering in kunnen aanbrengen. Dan komt de finale beslissing over een wetsvoorstel terecht waar zij hoort. Bij het orgaan waarvoor de kiezer ten minste eenmaal in de vier jaar naar de stembus gaat: de Tweede Kamer.