Grote gemeenten zitten in de mangel

Na 2014 krijgen gemeenten extra taken van het Rijk. Maar ze hebben het nu al zwaar. „We accepteren dat het wegdek verslechtert.”

Bereid u maar voor: komende jaren zal uw leefomgeving aanzienlijk veranderen. Denk aan leegstand, meer werklozen, verslechterde wegen en onkruid in het plantsoen.

Wie naar de financiën van de grootste gemeenten kijkt, ziet weinig opbeurends. Al jaren kampen gemeenten met financiële tegenwind, aangewakkerd door de crisis, versterkt door de vastgoedcrisis. Grondbezit, jarenlang een aantrekkelijke melkkoe, is een kostenpost geworden. In de komende jaren moeten de gemeenten zo’n 4 miljard euro afschrijven op hun grondposities.

Maar terwijl gemeenten niet weten waar ze het geld vandaan moeten halen – nóg meer ambtenaren ontslaan? – gaat het Rijk vanaf 2014 taken op het gebied van werk, zorg en algemene ondersteuning overhevelen. Let wel: met praktisch de helft van het geld waarvoor het Rijk het nu doet. Kunnen gemeenten dat dragen? Of betekent het dat zij nog verder moeten interen op hun reserves?

Deze krant maakte een inventarisatie van de financiële stand van de twintig grootste gemeenten. Daarvoor werden verschillende indicatoren op de jaarrekening 2011 en begrotingen 2012 en 2013 vergeleken, met als onderliggende vraag: zijn de financiën verslechterd en komen kritieke grenzen in zicht?

De gemeentelijke stukken puilen uit van ambtelijk proza waarin de zorgen zijn samengevat: ‘gesignaleerde risico’s’, ‘diepe sporen in grondexploitaties’, ‘herprioriteren’ en de ‘klip omzeilen met een gebalanceerd pakket’. Voor een goede indruk volstaan harde cijfers. Beletsel is dat er geen uniform beleid is voor het opmaken van financiële stukken. Hoe verwerk je bijvoorbeeld de tegenvallers op grondposities? Simpel gesteld: gemeenten doen maar wat.

Neem Apeldoorn. Die gemeente scoort op alle indicatoren slecht: in 2011 verslechterde het eigen vermogen met 137 miljoen euro, dit jaar wordt een begrotingstekort verwacht, de algemene reserves slinken en het weerstandsvermogen – het financiële vermogen om risico’s op te vangen – is onvoldoende. Zorgelijk.

Een van de grote tegenvallers is grond. In 2011 moest Apeldoorn bijna 50 miljoen euro afboeken. Maar in de meerjarenbegroting 2012-2015 zijn de grondposities ineens verdwenen. Effect op de begroting: nul. Apeldoorn heeft ze, vanwege de grote risico’s, maar even buiten de begroting gezet. Verandert dat het beeld? Dat niet. In de begroting schrijft Apeldoorn: „De onzekerheden en risico’s van toekomstige ontwikkelingen blijven onverminderd groot.”

Wat voor grond geldt, geldt voor alle posten: elke gemeente rapporteert anders. Wat is bijvoorbeeld de uitstaande schuld? De een noteert de langlopende en kortlopende schuld, de ander splitst dit, en weer een ander meldt de looptijd niet of schrijft niks over de rente die over de schuld betaald wordt.

Hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers van de Rijksuniversiteit Groningen herkent het. „Iemand die onderzoek doet naar gemeenten kent de tekortkomingen maar al te goed. Het is haast ondoenlijk te zien wat voor vuil er onder de cijfers zit.”

Maar toch. Elke gemeente is verplicht een inschatting te maken van de financiële risico’s die zich kunnen voordoen en te beoordelen of daar voldoende reserves tegenover staan. De helft van de grootste twintig gemeenten concludeert zelf dat de risico’s groter zijn dan de aanwezige reserves. Met andere woorden: dat het eigen weerstandsvermogen onvoldoende is. Enschede ziet dat tegenover de risico’s slechts voor 30 procent aan reserves staan. Haarlemmermeer scoort het beste: de voorraad is 3,7 keer groter dan de opgetelde risico’s bij elkaar.

Verder valt op dat driekwart van de gemeenten in hun meerjarenbegroting een tekort voor 2013 rapporteerde, vóór toevoeging van reserves. Gemeenten zijn verplicht te streven naar begrotingsevenwicht. Dat zo veel gemeenten daar niet in slagen, verrast ook hoogleraar Allers. „Grote kortingen op de rijksgelden komen nog. Dit betekent dat de komende jaren grote bezuinigingen nodig zijn.”

De reserves bieden eenzelfde beeld: driekwart van de gemeenten zag die post de afgelopen jaren krimpen, soms met meer dan 50 procent (Groningen) of bijna 50 procent (Amsterdam). Hoe relatief deze cijfers zijn laat Den Bosch zien. Die gemeente ziet de algemene reserve in twee jaar ruim verdubbelen, maar zit qua weerstandsvermogen in een kwetsbare positie.

Wat zeggen al deze cijfers? Kijk naar Haarlem. De scores zijn niet schrikbarend. Het weerstandsniveau is ruim voldoende, er is een klein tekort op de begroting. Toch is wethouder Cornelis Mooij (Financiën, VVD) zeer negatief over de vooruitzichten. „We zakken naar een onvoldoende. De bezuinigingen hebben al alle instellingen in Haarlem getroffen. Sommige zijn al zo zwaar geraakt, dat ze niet meer bestaan. Het onderhoud in de stad is nog op orde, maar het verval gaat intreden.”

Uit gesprekken met vijf wethouders van Financiën blijkt hoezeer zij worstelen met de boekhouding. Gemeenten hebben weinig ruimte om klappen op te vangen. Inkomsten genereren kan alleen door lokale lasten te verhogen, en snijden in uitgaven kan door te korten op subsidies, sociale voorzieningen en onderhoud van wegen en parken. Allers: „Het deel van de begroting waar ze invloed op hebben, wordt steeds kleiner. Lokale belastingen stellen weinig voor.”

De financiële positie van Breda is zorgelijk. Wethouder Saskia Boelema (D66) waarschuwt voor de gevolgen: „Er zal meer onkruid komen. Vroeger deden we twee keer per jaar een borstelronde, nu één keer. De gemeente maakte de kleedruimtes van sportkantines schoon; dat doen we niet langer. De vraag is: wat is nog acceptabel? Noodreparaties aan wegen doen we nog, maar we accepteren dat het wegdek verslechtert.”

In Enschede is de situatie nog nijpender. Wethouder Marijke van Hees (PvdA) vertelt dat de gemeente een reserve van 5 miljoen euro heeft. Dat is alles. Ook in Arnhem is het geld op. Elke tegenvaller die de gemeente nu nog moet verwerken, heeft direct effect op de lopende begroting.

Amsterdam kampt met een forse bezuinigingsopdracht: bij elkaar opgeteld zal de stad het in 2015 met een half miljard euro minder moeten doen. Wethouder Pieter Hilhorst (PvdA) vertelt dat Amsterdam voor een „revolutie” staat. Hij wil de jeugdzorg radicaal anders organiseren, zodat mensen meer gebruik maken van hun sociale netwerk en zodat zorg dichter bij mensen komt.

Het is tegen deze achtergrond dat het Rijk de komende jaren taken wil decentraliseren. Allers noemt dat „gevaarlijk”. „Het Rijk wil de enorme decentralisaties er in zeer korte tijd doorheen jagen, omdat de bezuinigingen alvast zijn ingeboekt op de eigen begroting. Een zorgvuldige invoering is van groot belang, maar daar neemt men geen tijd voor.”

Wethouder Van Hees uit Enschede vertelt dat ze er niet gerust op is. „Simpelweg omdat we het geld niet hebben. Het is ondenkbaar dat we het huidige niveau van voorzieningen overeind houden.”

Ook Hilhorst is bevreesd. „Als we doorgaan zoals nu, gaat het niet. Dan moeten mensen hun huizen uit, krijgen we wachtlijsten in de jeugdzorg en de thuiszorg en krijgen we meer armoede onder chronisch zieken en gehandicapten. Het is vervelend dat de nieuwe manier van werken die ik voorsta, onder zulke hoge financiële druk moet. Ik vrees dat mensen het enkel zien als een alibi om minder geld uit te geven.”

De Arnhemse wethouder Martijn Leisink (D66) laakt net als collega’s de rigide manier waarop de taken naar gemeenten gaan. Leisink: „Zo worden we gedegradeerd tot uitvoeringsorganen van het Rijk. We hebben nauwelijks nog een eigen budget. Eentiende van onze begroting komt van eigen inkomsten. Daarmee wordt de grondslag onder ons politieke debat steeds verder uitgehold.”

Hoogleraar Allers merkt op dat die trend al jaren zichtbaar is. „Gemeenten hebben steeds minder te zeggen over hun eigen beleid. Misschien komt het daardoor dat de opkomst bij lokale verkiezingen zo laag is.”