Creatief spelen met de boeken

Investeren? Hervormen? In moeilijke tijden kan een minister van Financiën ook naar zijn trukendoos grijpen om de begroting er draaglijker uit te laten zien.

De romantische boekhouder, staat er op de cover van de autobiografie van oud-minister van Financiën Gerrit Zalm. En toen Wim Kok de post bekleedde, was zijn geuzennaam ‘De beste boekhouder boekhouder sinds Piet Lieftinck’ (minister kort na de Tweede Wereldoorlog). De minister van Financiën is nu eenmaal de boekhouder van Nederland.

Jeroen Dijsselbloem heeft nog geen bijnaam, maar hij liet al wel zien over de noodzakelijke creativiteit en vindingrijkheid voor het ambt te beschikken.

Deze week debatteerde de Kamer over het visitekaartje dat de minister in februari afgaf. De boekhoudtruc waarmee hij in één klap een meevaller van 3,2 miljard creëerde en de overschrijding van de rijksbegroting nog enigszins binnen acceptabele marges wist te houden. Door de staat een garantie te laten verlenen aan De Nederlandsche Bank (DNB) kon hij opeens een winstuitkering van 3,2 miljard euro bijschrijven voor de komende vijf jaar.

De landsbegroting is de winst- en verliesrekening van de staat. En foefjes van de minister van Financiën om die binnen de gewenste marges te krijgen, zijn bijna zo oud als het ambt zelf. De ene keer pakken ze ‘goed’ uit, zoals Dijsselbloems DNB-truc, de andere keer wat minder. Bij de nationalisatie van ABN Amro kwam Wouter Bos met een ‘technische verhanging’ op de proppen. Een afschrijving van 6,5 miljard euro op de bank was volgens hem een „technische verhanging met gesloten beurzen”. Later bleek dat de staat dat bedrag toch extra kwijt was aan ABN Amro.

Boekhoudtrucs, ze zijn er in alle soorten en maten, maar een structurele oplossing om de rijksbegroting op orde te krijgen zijn ze natuurlijk niet. En met hervormingen en investeringen hebben ze al helemaal weinig van doen. Om op een begrotingstekort van 3 procent uit te komen, kun je de belastingen verhogen of de nullijn voor salarissen doorvoeren. Maar een minister in het nauw kan het ook zoeken in de betere boekhoudtrucs om de Rijksbegroting op te kalefateren. Zes trucs voor een opgepoetste begroting.

Truc 1: De kasschuif

‘Intertemporele compensatie’ voor intimi. Geen minister van Financiën die deze klassieker niet inzet. „Het tussentijds schuiven van budget”, zo omschrijft het ministerie het zelf. Simpel gezegd: vandaag boeken, morgen innen, of omgedraaid. Het gebeurt zowel binnen de begroting van ministeries als op de Rijksbegroting. Zo wilde Rutte I via de kasschuif de belastinginkomsten op de aanvullende pensioenen uit 2016 een jaar naar voren halen om ze nog net binnen de regeringsperiode te laten vallen. Leverde 1,25 miljard op. Deze truc is nu extra interessant omdat de regering heeft afgesproken dat de overschrijding van 3 procent dit jaar acceptabel is.

Truc 2: Superdividend

De overheid krijgt ieder jaar dividend van zijn staatsdeelnemingen, als die financieel goed lopen. Maar er is ook zoiets als ‘superdividend’: eventjes het eigen vermogen van een staatsdeelneming afromen. Het creëert eenmalig lucht op de begroting. Vraag maar aan Camiel Eurlings en Wouter Bos hoe het werkt. Na een „onderzoek naar de vermogensstructuur” bereikten de staat en de NS in 2009 overeenstemming over de uitkering van een superdividend van 1,4 miljard euro. Het eigen vermogen van de NS daalde, maar is sindsdien weer een stuk gegroeid. PVV’er Teun van Dijck informeerde deze week al bij Dijsselbloem wanneer hij de hand gaat ophouden bij het NS-hoofdkwartier in Utrecht. Nog meer superdividend? De minister kan ook bij Schiphol aankloppen, zo suggereerde Van Dijck. Dat deed Wouter Bos in 2008 ook al eens en toen ging hij met 500 miljoen naar huis. Het eigen vermogen van de luchthaven is sindsdien weer flink gegroeid en stond in 2011 op 3,2 miljard euro.

Truc 3: PPS’en maar

PPS is een afkorting voor ‘publiek-private samenwerking’ – een model waarbij zowel bedrijven als de overheid een infrastructureel project financieren. Voor de overheid biedt het vaak uitkomst. Honorair hoogleraar economie Flip de Kam noemt PPS „een financieringstechniek waar veel muziek in zit voor een minister van Financiën in de knel”. De formule luidt: ‘Design, build, finance and maintain’. Deze week werd bekend dat hij bij de weguitbreiding van de A1/A6 Diemen-Almere al toegepast wordt. Het is een publiek-private samenwerking waarbij ontwerp, bouw en onderhoud van de snelweg in private handen liggen. En dat is voordelig voor de overheidsbegroting, legt De Kam uit. Volgens het kasstelsel van de rijksoverheid en de Europese regels tellen de uitgaven voor een investering in één keer voor het volle bedrag mee bij het berekenen van het begrotingssaldo. Als Rijkswaterstaat de uitvoering zelf doet, kost de weg 1 miljard, maar dat bedrag moet volledig op de begroting terechtkomen. De PPS-constructie werkt anders: hij kost bijvoorbeeld 25 jaar lang ieder jaar 60 miljoen euro. Die wordt betaald aan de private tegenpartij voor de financiering en het onderhoud van de weg. Dat is in totaal 1,5 miljard euro: een half miljard meer. Maar op korte termijn drukt de staat het tekort.

Truc 4: Privatiseren

Een loterij, wat moet de staat ermee? En hoeveel aandelen Schiphol zijn echt nodig om het publieke belang te waarborgen? Met het verkopen van staatsbedrijven of aandelen in deelnemingen kan een flinke incidentele klapper gemaakt worden. Te gebruiken om de begroting mee te dichten of, nog beter, om de staatsschuld mee af te lossen. Anno 2012 waren er volgens de Rekenkamer 28 staatsdeelnemingen met een intrinsieke waarde van 65 miljard euro. Eerdere privatiseringen van onder meer de PTT en Postbank leverden de afgelopen decennia een kleine 21 miljard euro op.

De verkoop van Holland Casino stond al in het regeerakkoord , maar de opbrengsten zijn niet ingeboekt. Het verhaal gaat dat het Amerikaanse Hannah’s een aantal jaar geleden tot 5 miljard wilde bieden. Vroeg of laat komt er dus een meevaller Dijsselbloems kant op. En dan is er ook nog de Staatsloterij. De Grieken in nood gaven het goede voorbeeld, die verkochten hun staatsloterijen en haalden er 1,5 miljard euro mee op. Lissabon biedt ook mogelijke inspiratie: de Portugezen verkochten luchthavens aan een Frans bedrijf. Het ligt vanwege het publieke belang allemaal nogal politiek gevoelig, maar de staat heeft 69,77 procent van de aandelen Schiphol in handen en zou een deel kunnen verkopen.

Natuurlijk heeft een verkoop nadelen: de marktomstandigheden zijn niet geweldig,weg is weg, en als er iets verkocht wordt, ontvangt men ook geen dividend meer.

Truc 5: Rommelen met potjes

Voormalig minister van Infrastructuur Camiel Eurlings was er een meester in, en zijn opvolger Melanie Schultz kan er ook wat van. Schuiven, passen en meten met het infrastructuurfonds: een gigantische pot met miljarden, gereserveerd voor infraprojecten in de toekomst. Schultz probeerde het tekort van de hsl ermee op te lossen. Ze haalde niet alleen 390 miljoen uit het infrastructuurfonds (die kwamen „ten koste van toekomstige projecten”) maar rekende ook alvast 400 miljoen aan toekomstige opbrengsten mee terwijl die buiten de hele concessieperiode vallen.

Er zijn meer potten waarmee gespeeld kan worden. De pensioenpot is gigantisch. Als je een haakje vindt om er een klein beetje van te kunnen snoepen is het kassa. Of het verstandig is, is een tweede, maar door de rekenrente te verhogen, verlaag je de pensioenpremie. Het kabinet in de jaren tachtig deed het al eens, maar toen was de dekkingsgraad beduidend hoger. Het mes snijdt aan twee kanten. De overheid is de grootste werkgever van het land en is minder geld kwijt aan premies. En omdat Nederlanders zelf via hun loonstrook ook bijdragen aan hun pensioen, blijft onder de streep meer geld over dat mensen kunnen uitgeven, waardoor de binnenlandse bestedingen groeien.

Potjes overhevelen is een klassieke truc die Rutte I op grote schaal toepaste, al is die grotendeels politiek. Verschuif een pot geld voor de AWBZ, jeugdzorg of watermanagement naar de gemeenten, provincies of waterschappen. Onder het mom dat zij die taak veel efficiënter kunnen uitvoeren, room je de pot meteen wat af. Makkelijk verdiend.

Truc 6: Taakstelling

Een populaire truc om de meerjarenbegroting op orde te krijgen is de ‘taakstelling’. Wordt voor van alles en nog wat gebruikt, vooral voor bezuinigingen op de Rijksdienst. Het is een ongedefinieerde post die ministeries zelf moeten invullen in de geest van: zoek zelf maar uit waar je het geld vandaan haalt. Het regeerakkoord heeft het over een taakstelling vanaf 2016 voor de Rijksdienst die oploopt tot 1,1 miljard euro.

Zo’n taakstelling werkt nou niet altijd op zijn best. Twee jaar geleden gaf de Rekenkamer minister Hans Hillen van Defensie een tik op de vingers om hoe hij omging met de bezuinigingstaakstelling die hij meekreeg. Hij ‘dekte’ 163 van de 200 miljoen aan bezuinigingen door geplande vervangingsinvesteringen in materieel naar de toekomst te schuiven.

Wat dat betreft is het goed dat ministers van Financiën altijd ergens meevallers vandaan halen. Zo toverde Dijsselbloem in februari opeens miljarden van de 4G-veiling tevoorschijn.