De elite werd een kongsi die voor zichzelf zorgt

Nederland wordt bestuurd door een groep semipublieke managers die worden beloond voor niet bewezen diensten, vindt Paul Frentrop.

Ze behoren vrijwel allemaal tot de 3 procent van de Nederlanders die lid is van een politieke partij: de amorfe groep bestuurders tussen politici en gewone contractmanagers.

Ze zaten aan het stuur bij Rochdale, Vestia, de kastelen kopende zorginstelling Philadelphia, het failliete Econcern en bij Woonbron, dat wel heel letterlijk het schip in ging met de SS Rotterdam. Ze lieten de Nederlandse Spoorwegen groeien in Engeland en netbeheerder Tennet in Duitsland. Voor de Fyra bestelden ze verkeerde treinen, bij de Gasunie werden ze voor anderhalf miljard euro in de luren gelegd.

In reuzenschool Inholland misten ze alles – behalve hun declaraties. Bij reuzenschool Amarantis denken ze nog steeds dat ze niks verkeerd hebben gedaan. In hun ziekenhuizen gaan mensen onnodig dood. Ze hebben pensioenen dertig jaar lang te mooi voorgesteld, doen tien jaar over de verbouwing van het Rijksmuseum en nog langer over de automatisering van de politie en de reorganisatie van de belastingdienst.

Als u in de krant leest dat de onderwijsstichting Consent een skybox bij FC Twente huurt, of dat er een ‘maffiose bestuurscultuur’ in de provincie Noord-Holland zou heersen, dan weet u waar ‘ons’ belastinggeld echt wordt kwijtgemaakt.

Zij weten het ook. Ze produceren vele onderzoeksrapporten, maar koppen rollen er niet. Zij passen altijd weer in het profiel.

Toezicht houden kunnen ze niet. Neem Arnold Schilder. Hij was verantwoordelijk voor het toezicht op de banken binnen de directie van De Nederlandsche Bank. In die hoedanigheid zag hij onder meer toe op de ondergang van Van der Hoop Bankiers, de bankvergunning voor DSB-bank, de overname van Bouwfonds Property Finance door SNS Reaal, de overname van ABN Amro en het toelaten van Icesave.

Deze debacles braken zijn carrière niet. Integendeel, in januari 2009 verliet hij de bank om voorzitter te worden van de internationale boekhoudorganisatie IAASB. Hij kreeg een vertrekpremie van 591.000 euro. Enkele maanden later deed de Tweede Kamer een moreel appel op Schilder om zijn vertrekpremie terug te geven. Die piekerde daar niet over.

Nu richt het ongenoegen zich op de banken, maar o wee als de bankiers straks niet langer de bliksemafleider zijn. Dan zijn de publieke bestuurders weer aan de beurt. Het grootste deel van de overheidsdiensten is uitbesteed. Kende de overheid tot circa 1970 nog een elite van ambtenaren die op nette wijze uitvoering van beleid verzorgden – notabelen als de directeuren van gemeentelijke energiebedrijven – inmiddels wordt het meeste beleid uitgevoerd door semipublieke organisaties. Hun directeuren laten zich vervoeren in auto’s met chauffeur. Zo kennen wij UWV, HBO-raad, DUO, COA, ProRail, zorgkolossen, woningcorporaties, ziekenhuizen, pensioenuitvoerders en toezichthouders die zichzelf ‘autoriteit’ noemen.

Het op afstand plaatsen van toezicht en uitvoering maakt de overheid niet kleiner. Gaat het mis, dan wordt de regering er toch op aangekeken.

De semipublieke sector zelf is afgeschermd van de burger. Die verantwoordelijkheidsluwte selecteert niet de beste managers. Niet eerder werden meer machtsposities bekleed door mensen die geen persoonlijk risico lopen, signaleerde Nassim Nicholas Taleb. De bestuurders van die semipublieke organisaties kunnen geen elite meer worden genoemd, daarvoor zijn er gewoon te veel. Afgezien van enkele goede (allemaal vrienden van mij) zijn het praatjesmakers die dan weer ambtenaar zijn, dan weer een adviesbureautje hebben; die een lobbygroep voor de bouwindustrie even gemakkelijk voorzitten als het bestuur van een instelling van zwakzinnigenzorg.

U vindt ze op elke afscheidsreceptie in Den Haag, want ze nemen heel vaak afscheid.

Hoe kon het zover komen? En ook: hoe kunnen ze ermee weg komen?

In de Gouden Eeuw was het niet ongebruikelijk om de woning van een regent die de volkswoede had opgewekt, te plunderen. In zijn fraaie biografie van de gebroeders De Witt beschrijft Luc Panhuysen hoe het huis van hun vader, burgemeester van Dordrecht, op een haar na ontsnapte aan een meute van vierhonderd sjouwers. Plunderen was ook gemakkelijk. Anders dan in andere landen leefde de adel niet in een kasteel, op afstand van het volk, maar tussen het volk.

In de tijd van De Witt rees de gedachte dat persoonlijke deugdzaamheid te maken had met kwaliteit van het bestuur. „Iemand die de macht uitoefende, mocht dat doen omdat hij een beter mens was dan de rest: dus geen gezag zonder zelf het goede voorbeeld te geven”, schrijft Panhuysen. Drie eeuwen lang heeft dat idee zich ontwikkeld. Een land moest bestuurd worden door een elite van mensen die dat beter konden. Dat is het idee achter de representatieve ofwel indirecte democratie.

Het is de vraag of dat idee bewaarheid werd. Max Weber plaatste in 1919 in Politik als Beruf enige kanttekeningen bij de gedachte. Sinds Henk Hofland in 1972 zijn Tegels Lichten publiceerde, beschouwen velen de overheid als een georganiseerde oplichtersbende.

Kan een land wel bestuurd worden door een elite? Een elite is per definitie niet groot – ze kan het land alleen besturen, zolang de overheid klein blijft – maar de afgelopen vijftig jaar is het takenpakket van de overheid exponentieel uitgebreid.

Tot 1900 deed de overheid niet veel meer dan het land verdedigen. De Armenwet van 1912 gaf de regering het recht om voor armen te zorgen. Ze was uitdrukkelijk bedoeld als aanvullend op particuliere en kerkelijke zorg. De Algemene bijstandswet van 1965 legde het primaat bij de overheid. De bijstand werd zo een recht. De Noodwet ouderdomsvoorzieningen van 1947 gaf nuttige leden van de samenleving – geen dronkaards of prostituees – boven een zekere inkomensgrens recht op een uitkering. Die werd niet langer verhaald op hun kinderen, waardoor zij niet langer verplicht waren hun ouders te onderhouden.

Sindsdien zijn er veel ‘rechten’ verleend. Inmiddels is een op de vijf Nederlanders met pensioen, krijgen vijf miljoen Nederlanders een ‘zorgtoeslag’ en wat u daarmee kunt doen hoort u van de ‘zorgadviseur’ van Menzis.

Al is de praktijk veranderd, toch verloopt de politieke besluitvorming nog steeds hetzelfde als in 1900. De regering debatteert in het licht van de publiciteit met de Eerste en Tweede Kamer en neemt beslissingen. Die besluiten moeten worden uitgevoerd. De toename van de overheidstaken heeft geleid tot een ongebreidelde groei van uitvoeringsorganisaties. Daar wringt de schoen.

Zoals een krantenlezer zijn abonnement niet snel zal opzeggen om wat er in de krant staat, maar wel als zijn krant niet wordt bezorgd, zo wordt burgerlijk ongenoegen vooral veroorzaakt door die uitvoeringsorganisaties. Daar gaat het vaak mis. Deels omdat sommige overheidsdiensten in feite bestuurd worden door vakbonden. De politie bijvoorbeeld. Met als resultaat dat als u in nood tegelijk de politie belt en een pizza bestelt, de pizza er eerder is.

En deels omdat, zoals gezegd, de verantwoordelijkheidsluwte niet de beste managers selecteert.

De semipublieke managers doen intussen alsof ze ondernemers zijn, maar in het bedrijfsleven word je wel afgerekend op resultaten. De veertigduizend best betaalde personen in de publieke sector kosten de belastingbetaler per jaar waarschijnlijk meer dan alle bijstandsgerechtigden (5,2 miljard) of werklozen (6,2 miljard), schreef Pepijn van Houwelingen onlangs in de Volkskrant.

Het is eerder voorgekomen dat het uitvoeringsapparaat van een overheid te groot werd. De Franse zonnekoning Lodewijk XIV bouwde een enorm apparaat, waarvan Versailles de fysieke resten toont. Duizenden mensen kregen goed betaalde baantjes met mooie titels als ‘kousenbandbewaarder’ of ‘opzichter van de koninklijke jacht’. Zelfs de belastinginning was uitbesteed. Die ‘sinecures’ (zonder zorgen) waren felbegeerd. Ze brachten een vast inkomen en pensioen. Ritueel dansten, aten en dronken de uitverkorenen met elkaar, net als op het feest dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vorig jaar organiseerde en waar in Den Haag hele straten voor werden afgezet.

Maar uiteindelijk werd het hof te groot om te dragen voor de Franse economie. Revolutie volgde.

Leven de semipublieke mismanagers ook hier op een vulkaan vol borrelend ongenoegen? Ik herinner me de schrik in Haagse ogen toen na de moord op Pim Fortuyn rook uit de parkeergarage onder het Plein het Binnenhof vulde. Het bleek niks te zijn. Men ging over tot de orde van de dag.

Fortuyns klachten over de ongeloofwaardigheid van het openbaar bestuur, in De puinhopen van acht jaar paars, blijven onbeantwoord. Volkert van der G. komt binnenkort vrij. De regering zal vast weer nieuwe ‘offers’ vragen om ‘de economie er weer bovenop’ te brengen, maar het gaat erom dat die semipublieke sector ingekrompen en aangelijnd moet worden. Er is behoefte aan bestuurders die niet alleen besluiten, maar besluiten ook kunnen uitvoeren. Het alternatief is populisme, dat bestuurders vrezen, maar dat de semipublieke sector oproept.

Paul Frentrop is hoogleraar corporate governance bij Nijenrode.