Onafhankelijke rechtspraak in de verdrukking

Deze week uitten enkele rechters in een manifest hun zorgen over de organisatie van de rechtspraak. Zij hebben gelijk, vindt Paul Bovend’Eert. Niet alleen de kwaliteit, maar ook de onafhankelijkheid is in het geding.

In een manifest hebben rechters in de afgelopen week hun zorgen geuit over de organisatie van de rechtspraak. Ze voelen zich niet meer vertegenwoordigd door de landelijke Raad voor de rechtspraak, die toezicht houdt op de bedrijfsvoering van de rechtbanken en die de budgetten verdeelt. Naar hun oordeel staan de leden van de Raad op grote afstand van de rechtbanken, is de invloed van de Raad op de benoeming van nieuwe gerechtsbesturen onverantwoord groot en fungeert de Raad als een soort raad van bestuur van een groot bedrijf, waarbij de gerechtsbesturen opereren als directiedivisies.

Productienormen en budgetten van dit ‘rechtspraakbedrijf’ zijn leidend geworden. Niet de kwaliteit van het werk van rechters, hun inzet en specifieke eigenschappen, maar de kwantiteit bepaalt het oordeel over het functioneren. Veel rechtszaken krijgen niet de aandacht die ze verdienen. Er worden onverantwoorde keuzes gemaakt om te voldoen aan de productie-eisen, oordelen de manifestopstellers. Deze kritiek is terecht. De bestuursstructuur van de rechterlijke macht vertoont ernstige gebreken.

Ruim tien jaar geleden werd een einde gemaakt aan de collegiale bestuursstructuur bij de rechtbanken, door de modernisering van de rechterlijke organisatie. Die oude structuur had zeker zijn nadelen, maar de wetgever koos voor een alternatief dat in bepaalde opzichten allerminst verbetering bracht. Het nieuwe gerechtsbestuur kreeg de algemene leiding over het gerecht. De bestuursleden hebben evenwel geen aanspraak op de gebruikelijke rechterlijke onafhankelijkheidswaarborgen. Het gerechtsbestuur staat in een gezagsverhouding tot de Raad voor de rechtspraak, waarvan de leden evenmin onafhankelijk zijn. De Raad staat in een gezagsverhouding tot de minister van Veiligheid en Justitie.

Deze bestuurlijke instanties hebben formeel geen directe bevoegdheden op het punt van de rechtspraak. Zij besluiten ‘slechts’ over bedrijfsvoeringsaangelegenheden, maar de begrippen ‘bedrijfsvoering’ en ‘rechtspraak’ zijn moeilijk te scheiden. Indirect raakt de bedrijfsvoering vaak de organisatie van de rechtspraak. Het financieringssysteem op basis van werklastmeting en productienormen dwingt de rechter in de praktijk tot keuzes die anders uitpakken dan wenselijk zou zijn op basis van juridische argumentatie.

Dit is bedenkelijk, en niet alleen vanuit een oogpunt van kwaliteit van rechtspraak, zoals de opstellers van het manifest stellen. Ook vanuit het perspectief van de rechterlijke onafhankelijkheid is dit ontoelaatbaar. Zo treden de bestuurlijke instanties door hun zeggenschap over de bedrijfsvoering feitelijk in de beslissingsvrijheid van de rechter, hoewel die instanties onder het gezag van de minister vallen.

Tien jaar geleden werd de Raad voor de rechtspraak gepresenteerd als een buffer tegenover de minister, maar in de bestaande gezagsstructuur is het niet verwonderlijk dat de Raad meer als een verlengstuk van de minister wordt gezien. Hetzelfde dreigt te gebeuren met de nieuwe gerechtsbesturen. Dit kan het beste een halt toegeroepen worden door de structuur aan te passen en de leden van de gerechtsbesturen en de Raad voortaan te voorzien van dezelfde waarborgen als voor rechters gelden.

Duidelijk is dat de Raad voor de rechtspraak in zijn tegenwoordige samenstelling een heel ander perspectief heeft op de rechterlijke macht dan de opstellers van het manifest. De Raad ziet de rechterlijke macht als een eenvormige organisatie. Men spreekt daar ook bij voorkeur van ‘de rechtspraak’. De vergelijking met een ministerie dringt zich op, waarin centrale sturing vooropstaat, richtlijnen en aanwijzingen worden gegeven, werkprocessen en productienormen worden vastgesteld en de ambtenaren de besluiten uitvoeren.

De verhoudingen in de rechterlijke macht zijn fundamenteel anders. Rechters zijn belast met rechtspraak en zijn onafhankelijk in de zin van de Grondwet – voor het leven benoemd. Aan hen komt beslissingsvrijheid toe in de uitoefening van hun functie. De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de rechter onafhankelijk van andere staatsmachten rechtspreekt. De rechterlijke macht hoort een andere structuur te hebben dan doorsneeoverheidsorganisaties. De rechterlijke organisatie bestaat uit zelfstandige en onafhankelijke rechters en hoort, kortom, niet topdown, maar bottom-up te zijn.

Het lijkt er sterk op dat de Raad voor de rechtspraak gaandeweg uit het oog verloren heeft welke bijzondere karaktertrekken de rechterlijke organisatie hoort te hebben. Het manifest levert, denk ik, een goede aanzet om dit karakter in ere te herstellen. Hiervoor is dan wel een belangrijke wetswijziging nodig.

Paul Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.