Bijna-akkoord bankentoezicht Europa

De regeringen van de zeventien eurolanden zijn dicht bij een akkoord over Europees banken- toezicht. Doel is herstel van de stabiliteit van de financiële sector.

Toen de bankencrisis in Europa in 2008 losbarstte, hadden veel Duitse banken staatssteun nodig. Een voor een moesten ze naar Brussel om te onderhandelen over herstructurering.

„Ik zie die bankdirecties nog binnenkomen”, zegt een Europees functionaris. „Tien, zestien mannen in pak. Allemaal politici. In één oogopslag zag je wat het kernprobleem van deze crisis is: nationale politiek en bankwezen zitten te dicht op elkaar.”

Dit soort taferelen is binnenkort verleden tijd – althans, als de Europese ministers van Financiën er woensdag in slagen Europees bankentoezicht onder te brengen bij de Europese Centrale Bank (ECB).

In juni besloten regeringsleiders van de eurolanden dat dit bankentoezicht in 2013 moet beginnen. Doel: banken losweken van overheden. Afgelopen dinsdag kwamen de ministers al dichtbij een akkoord. Woensdag doen ze weer een poging, om te voorkomen dat de regeringsleiders donderdag en vrijdag op hun Europese top nog technische details moeten bespreken.

Maar Duitsland ligt nog op een paar punten dwars. Berlijn kan moeilijk accepteren dat de ECB zeggenschap krijgt over álle Europese banken, zelfs kleine Sparkassen. Ook wil de Duitse minister van Financiën, Wolfgang Schäuble, garanties dat de onafhankelijkheid van de monetaire ‘tak’ van de ECB niet wordt aangetast als de ECB bankentoezicht gaat doen. Achter de schermen probeert Schäuble nóg een trofee binnen te halen: meer Duits stemgewicht binnen de ECB.

De ECB wilde eerst geen Europees bankentoezicht doen. Maar ze ging overstag omdat ze de enige Europese instelling is die zo veel respect geniet, dat lidstaten haar dit durven toevertrouwen.

Iedereen weet dat alle zesduizend Europese banken niet direct vanuit Frankfurt kunnen worden gecontroleerd. Dit geldt alleen voor grote grensoverschrijdende banken en de banken die staatssteun krijgen. Kleinere, nationale en regionale banken blijven onder toezicht van nationale toezichthouders.

Maar zodra er iets mis is, moet de ECB onvoorwaardelijke toegang en volmachten krijgen. Over de afbakening van die toegang, over voorwaarden en spelregels, gaan de onderhandelingen nu.

Bankentoezicht is de eerste stap op weg naar een Europese bankenunie, die regeringsleiders willen opzetten. Als banken in heel Europa actief zijn, kan toezicht niet nationaal blijven. Zelfs nationale banken hebben Europese reikwijdte: toen het Spaanse Bankia staatssteun nodig had, ging de Spaanse staatsschuld omhoog, wat de stabiliteit van de hele eurozone aantastte.

De Spaanse toezichthouder gaf Europese collega’s misleidende informatie, met het argument dat het hun zaak niet was. Intussen leent het euronoodfonds Spaanse banken wel miljarden. Staten gebruiken nationale banken ook om goedkope leningen te krijgen waar ze op de financiële markten niet meer aan kunnen komen.

Toch kunnen sommige landen moeilijk accepteren dat zij zeggenschap over ‘hun’ banken kwijtraken, deels omdat bail outs wel met nationaal belastinggeld worden betaald. Een Europees depositogarantiesysteem en een gemeenschappelijk systeem om faillissementen te voorkomen en af te wikkelen (‘resolutie’), ondervangen dit. Maar over deze vervolgstappen in de bankenunie moet nog onderhandeld worden.

Duitsland staat in de onderhandelingen recht tegenover Frankrijk. Parijs wil alle banken, ook de kleinere, onder ECB-controle plaatsen. Als je aparte toezichtsregimes hebt voor grote en kleine banken, zei een onderhandelaar, maak je de eurozone juist instabieler: „Een bank die bekendmaakt dat de ECB zich over haar gaat ontfermen, is meteen morsdood. Dan denken mensen: ‘Daar is wat mis, ik haal mijn geld weg’.’’ Of de ECB ook banklicenties mag afpakken, is nog niet beslist.

Het tweede Duitse probleem is de onafhankelijkheid van de ECB. Zweden en Polen doen mee aan bankentoezicht. Maar in de raad van bestuur van de ECB hebben zij als niet-eurolanden geen zitting. Dus komt er een apart toezichtsorgaan – het single supervisory mechanism, ofwel SSM – waarin deze landen een volwaardige stem krijgen.

Deze SSM wordt van de raad van bestuur gescheiden om de monetaire onafhankelijkheid van de ECB niet aan te tasten. Maar nu ontstaat er een dilemma: de raad van bestuur moet volgens het Europees Verdrag álle ECB-beslissingen nemen, maar mag zich niet met toezicht bemoeien.

Berlijn vreest Duitse rechtzaken. Een wijziging van het EU-verdrag duurt jaren. Dus onderhandelt men over een bizarre tijdelijke procedure: de SSM neemt straks een besluit en stuurt dat naar de raad van bestuur, die zich níet uitspreekt.

„Bankentoezicht moet onder democratische controle staan, monetaire zaken juist niet”, zei Schäuble dinsdag. Dit lijkt scherpslijperij. Maar een centrale bank die zijn onafhankelijkheid verliest, is een historisch trauma in Duitsland.

Duitsland wil ten slotte dat landen met een zware bankensector meer stemgewicht in het ECB-bestuur krijgen dan landen met een kleinere bankensector. Dit ligt zéér gevoelig. Iedereen weet dat Berlijn óók meer stemgewicht wil in monetaire zaken. „Als we deze wens honoreren”, zegt een onderhandelaar, „is het hek van de dam. Dan is Duitsland voortaan gelijker dan andere landen.”

Groot-Brittannië doet niet mee aan ECB-bankentoezicht. Wel zit de Europese bankenautoriteit EBA in Londen. Die staat borg voor gelijke regelgeving voor banken in alle 27 EU-landen. Lang hebben de Britten een veto binnen de EBA geëist. Daar worden besluiten nu, indien nodig, met meerderheid genomen.

De Britten vreesden dat eurolanden plus niet-eurolanden die onder ECB-toezicht vallen in Frankfurt dingen bedisselen die slecht zijn voor de City, om ze vervolgens met simpele meerderheid door de EBA te drukken. Kennelijk zijn de Britten nu gerustgesteld. Alle ogen zijn komende week dus, zoals zo vaak tegenwoordig, op de Duitsers gericht.