Hoe ambtenaren 't voorkoken

Het kabinet wil af van de ontsporingen in semi-publieke sectoren zoals woningcorporaties. Hoe? En wie zijn de fluisteraars op de achtergrond?

Voor het nieuwe kabinet is de maat vol. De lijst van debacles is de laatste jaren langer en langer geworden. Te lang.

De IJsselmeerziekenhuizen: bank-roet nipt voorkomen, door investeerders met staatssteun gered. Philadelphia (gehandicaptenzorg): afgeslankt na bijna bankroet. Meavita (thuiszorg): doorstart in delen met staatssteun na bankroet. Amarantis (scholengemeenschap): in delen opgebroken om aan dreigend bankroet te ontsnappen. Hogeschool InHolland: echec na verhitte fusiekoorts en wanbeheer. Woonbron (woningcorporatie): aan lager wal na 200 miljoen euro verlies op renovatie ss Rotterdam. De Zonnehuizen (geestelijke gezondheidszorg): particuliere doorstart in twee delen na bankroet.

En toen, begin dit jaar, Vestia, de grootste woningcorporatie. Vestia moest onder regie van minister Spies (Binnenlandse Zaken) gered worden na financieel wanbeheer. Dat kost andere corporaties vanwege onderlinge garanties 700 miljoen euro.

Woningcorporaties, zorgorganisaties en scholen zijn de kern van het zogeheten maatschappelijk middenveld. Zij zijn juridisch zelfstandig en daardoor formeel particuliere organisaties, meestal stichtingen. Ze hebben een raad van bestuur en een raad van toezicht – maar geen aandeelhouders, zoals bedrijven, die tegenwicht (kunnen) bieden.

Zij zijn privaat op papier. Zorg en onderwijs krijgen hun inkomsten hoofdzakelijk via de publieke kas, via verplichte premies en belastingopbrengsten. De corporaties moeten hun kapitaal, dat zij hebben vergaard als exclusieve aanbieders van volkshuisvesting voor mensen met een smalle beurs, verplicht investeren in hun kernbedrijf. Vanwege hun publieke kern heet het middenveld ook wel de semi-publieke sector.

Het middenveld is een typische lieveling van de Partij van de Arbeid en het CDA. De eerste zit goed in directeuren van corporaties, de tweede heeft talloze aanhangers onder zorg- en onderwijsbestuurders. Zij zien het middenveld als aanjager van eigen initiatief, van verandering, dicht bij de burger, niet gehinderd door de waan van de dag in politiek Den Haag. De VVD heeft juist niks met het middenveld. Dat is het stroperige grijze gebied tussen overheid en bedrijfsleven. Kost handenvol geld, maar wat krijg je ervoor terug? Debacles, zo blijkt.

Sommigen zagen de bui al hangen. „Om bij onszelf te beginnen: we realiseren ons terdege dat woningcorporaties er in de beeldvorming niet goed op staan”, schreef voorzitter Marc Calon van corporatieclub Aedes aan de informateurs Henk Kamp (VVD) en Wouter Bos (PvdA).

Maar deemoed helpt niet meer. Het nieuwe kabinet neemt maatregelen. Rutte II kon kiezen uit het voorwerk dat de topambtenaren in de invloedrijke Centrale Economische Commissie (CEC) hadden gedaan, zo blijkt uit hun advies dat Kamp en Bos het parlement hebben gestuurd. In de CEC zitten 12 topambtenaren plus directeuren van het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank. Voorzitter is Chris Buijink (Economische Zaken).

In haar notitie voor de kabinetsformatie getiteld Veerkracht door vernieuwing gaat de CEC verder dan haar gebruikelijke financieel-economische thema’s zoals de hervormingsagenda (werk, wonen, zorg) en de groei-agenda (menselijk kapitaal, kennis, innovatie). De topambtenaren lanceren ook voorstellen om de samenleving te veranderen, zoals het openbaar bestuur en semi-publieke sectoren als zorg en corporaties.

Wat adviseert de CEC over het bestuur? De topambtenaren volgen de politieke consensus over decentralisatie en overdracht van taken aan gemeenten, die terugkomen in het regeringsakkoord. Maar zetten ook een serie kanttekeningen, die je opmerkelijk genoeg niet in het akkoord van Mark Rutte (VVD) en Diederik Samsom (PvdA) terugvindt.

De twee cruciale weggelaten adviezen zijn: geef gemeenten meer mogelijkheden om zelf belasting te heffen, zodat zij hun financiële continuïteit beter kunnen waarborgen, gezien de stijgende risico’s van extra taken. En wees bij de beoogde fusies beducht voor de „grenzen aan de voordelen van een grotere schaal”, schrijven ze. „Zo wordt een deel van de voordelen van decentralisatie tenietgedaan doordat het beleid verder af komt te staan van de burger (...) en vraagt een herindeling op korte termijn financiële investeringen en bestuurlijke tijd en aandacht.”

In hun advies over de semi-publieke sector wil de CEC de incidenten achter zich laten en de „onderliggende structuren” aanpakken. Zij noemen er twee: governance, een Angelsaksisch begrip dat de eigen organisatie en het intern en extern toezicht aanduidt, en de ordening van een sector. De ordening wordt met vragen gedefinieerd: hoeveel concurrentie is er? Wat is de positie van de consument?

Conclusie van de CEC: „Voor het versterken van het functioneren van aanbieders van semi-publieke diensten is een samenhangende aanpak nodig op zowel de governance als de ordening van de sector.”

En hoe verwoorden Rutte en Samsom dat in het regeerakkoord? „Door de ordening en de governance te verbeteren kunnen de belangrijke bijdragen die woningcorporaties, pensioenfondsen, zorginstellingen, scholen en spoorbedrijven aan de welvaart en welzijn in ons land leveren, vergroot worden.” Wie zou hier de pensioenfondsen en de spoorbedrijven hebben toegevoegd?

In het onderwijs kondigt het kabinet al actie aan. „Bestuur, beheer en beloningen bij instellingen van hoger onderwijs worden in overleg met de sector versneld op orde gebracht.”

De woningcorporaties gaan op de schop. In de paragraaf getiteld Verbeteringen op korte termijn pleit de CEC bijvoorbeeld voor „het vooraf toetsen van leden van de raad van bestuur en de raad van toezicht op hun specifieke expertise en professionaliteit.” Dat is in de financiële wereld allang gebruikelijk.

Toetsing is maar een van de vele tips van de CEC. Een cruciale wijziging staat al op stapel. De CEC adviseerde in zijn notitie een onderzoek naar drie ‘sturingsvarianten’ voor meer effectieve controle op corporaties. Maar Rutte en Samsom hadden een onderzoek helemaal niet nodig. Zij kozen meteen variant 1 van het CEC. Zoals het regeerakkoord zegt:„Corporaties komen onder directe aansturing van gemeenten.”