Regeren wordt een onderonsje

De kiezer wil invloed op de regeringsvorming. Nu ook de koningin daar niets meer over te zeggen heeft, wordt dat moeilijk, schrijft Jan Drentje.

Met het buitenspel zetten van de koning bij de formatie bevestigt de Tweede Kamer de monistische praktijk die sinds de jaren tachtig is ontstaan. Bij de formatie van een nieuw kabinet worden nu door partijen gedetailleerde regeerakkoorden uitgewerkt die bindend zijn in de Kamer. Bij een meer dualistische verhouding worden de eigen verantwoordelijkheden van regering en parlement benadrukt. De regering doet voorstellen en legt die aan de Kamer voor. De Kamer weegt argumenten, laat het maatschappelijke debat een rol spelen en neemt uiteindelijk een beslissing na een vrij debat. Bij de huidige kabinetsformatie stonden echter zelfs de deelnemende fracties buitenspel. Een kleine partijelite werkte een akkoord uit – met de bekende gevolgen.

Het bevorderen van een redelijk debat: dat was de achtergrond van het benoemingsrecht van de ministers door de koning in de grondwet van 1848. Thorbecke voerde de ministeriële verantwoordelijkheid tegenover de Kamer in. Maar waarom hield hij vast aan de rol van de koning bij de formatie? De Kamer had toen wel het laatste woord bij wetgeving, maar moest de regering niet aan een touwtje hebben. Te veel vooroverleg tussen regering en Kamer maakte het debat tot een ‘apenspel’. De koning had tot taak een regering samen te stellen in de geest van de verkiezingsuitslag. Al tijdens Thorbeckes leven kwam dit strikte dualisme onder druk te staan. Vooroverleg tussen ministers en Kamerleden was handig om een meerderheid in het parlement te halen. De rol van de koning bij de formatie werd steeds minder inhoudelijk, maar een zeker dualisme tussen regering en volksvertegenwoordiging bleef gewenst.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw vervaagde het onderscheid tussen politiek en bestuur. Coalitieakkoorden werden meer ingebed in ambtelijke dossiers. Ideologische uitgangspunten raakten op de achtergrond. Regeerakkoorden werden gedetailleerder en bonden de discussie in het parlement. Vanuit het Haagse perspectief leek er niets aan de hand, totdat in 2002 de komeet Fortuyn insloeg – wat de vervreemding tussen politiek en samenleving zichtbaar maakte. Het eerste kabinet-Balkenende beloofde in de regeringsverklaring plechtig de Kamer en maatschappelijke organisaties meer stem te geven en te willen regeren op hoofdlijnen. Zoals bekend duurde deze droom slechts 86 dagen en regeerde Balkenende II weer op vertrouwd monistische wijze. Rutte I legde met CDA en PVV precies de grenzen van het gedogen vast. Daarom hield premier Rutte zijn mond over het Polenmeldpunt. Steeds was Wilders betrokken bij het Torentjesoverleg. Kamerdebatten krijgen door deze monistische praktijk een sterk symbolisch karakter: ingenomen standpunten zijn nauwelijks relevant voor de besluitvorming. Emoties, politieke spanningen: de kiezer is publiek zonder zeggenschap.

Zeggenschap heeft het publiek bij verkiezingen. Dan poseren fractieleiders als kandidaat-premiers die het verschil kunnen maken. ‘Laat Lubbers zijn karwei afmaken’, kent inmiddels vele varianten. In de politieke cultuur tekent zich steeds nadrukkelijker de figuur van de gekozen minister-president af. Uit politicologisch onderzoek blijkt dat de kiezer invloed wil op de regeringsvorming. Voor de verkiezingen maken partijen graag gebruik van die suggestie, maar na de uitslag hebben de partijelites het voor het zeggen. Die kunnen echter niet rekenen op stabiele meerderheden in het land. Draagvlak kan snel verdampen: we hebben het de afgelopen week voor onze ogen zien gebeuren. In feite dwongen de VVD-kiezers de partijtop weer in het gareel. Uit democratisch oogpunt een goede zaak, maar goed beschouwd een taak voor de Kamerfracties zelf. In een meer dualistische verhouding was er ruimte geweest voor de VVD-fractie om het voornemen tot nivelleren via de zorgpremie te amenderen.

In de ontwikkeling van de politieke cultuur zijn twee tendensen zichtbaar: de kiezer wil meer te zeggen hebben, een regering op zijn daden kunnen afrekenen en de regeringsvorming kunnen beïnvloeden. Verder wordt van de Kamer verwacht dat deze het volk echt vertegenwoordigt. In 2006 bracht een breed samengesteld Burgerforum het advies uit om voorkeurstemmen op personen meer invloed te geven op de samenstelling van de Kamer. Zoals gebruikelijk in Den Haag is dit advies op de grote stapel beland waarmee niets wordt gedaan. Een meer onafhankelijk opererende Kamer schept tevens ruimte voor de gekozen minister-president die zelfstandig een regering kan vormen en op hoofdlijnen een programma presenteert waarvoor hij/zij in de Kamer een meerderheid moet zien te vinden. Dat schept duidelijkheid: eenheid van regering en ruimte voor het inhoudelijke politieke debat. In de huidige constellatie is de Eerste Kamer inmiddels een laatste dualistisch redmiddel voor wie wil dat politiek meer is dan een onderonsje. De koning kan buitenspel worden gezet, de kiezer niet.

Jan Drentje is historicus aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dit is een bewerkte en ingekorte reactie op Cees Fasseur in het Thorbeckedebat, vanavond in Zwolle, over de vraag: heeft de monarchie nog toekomst?