Ons gepolder werkt corruptie in de hand

Het poldermodel leidt tot onzichtbare machtsnetwerken. Recente corruptiezaken laten zien dat deze ‘handel in invloed’ strafbaar zou moeten zijn, stelt Willeke Slingerland.

De afgelopen weken besteedden de media volop aandacht aan de vermoedelijke corruptieschandalen waarin politieke kopstukken, bestuurders en rechters een hoofdrol spelen. Waren dit incidenten of is er sprake van een toename van corrupt gedrag in Nederland? Het wordt tijd oog te hebben voor de verschillende verschijningsvormen van corruptie. Maar juist het Nederlandse poldermodel beneemt ons het zicht daarop.

In Nederland wordt corruptie strafrechtelijk vervolgd onder het delict omkoping. Daarnaast kennen we een breed scala aan integriteitsschendingen, zoals misbruik van positie of belangenverstrengeling.

Tot voor kort leek Justitie met name geïnteresseerd in corruptiezaken waar er overduidelijk sprake was van de betaling van steekpenningen in ruil voor een dienst. Enkele recente corruptiezaken in ons land laten echter zien dat corruptie meer vormen kent. Dan gaat het om een web van belangenverstrengeling waarin personen, veelal met verschillende maatschappelijke petten op, vanuit een vertrouwensrelatie veel voor elkaar willen doen in ruil voor diensten, informatie of uitgestelde verwachtingen. Je zou de individuele handeling als corrupt kunnen bestempelen, maar er is eerder sprake van een corrupt systeem.

Nederland is verdragspartij bij de internationale anticorruptieverdragen, maar is herhaaldelijk verzocht haar voorbehoud bij het strafbaar stellen van ‘handel in invloed’ op te heffen en ook deze verfijnde vorm van corruptie op te nemen in het Wetboek van Strafrecht.

Onder ‘handel in invloed’ wordt verstaan: ‘Het op onrechtmatige wijze aanwenden van invloed via de eigen connecties binnen de overheid of binnen het netwerk van personen met enige autoriteit om een voorkeursbehandeling voor een ander te realiseren in ruil voor een zeker voordeel.’ Ook situaties waarbij een netwerk van personen onderling op onrechtmatige wijze macht en invloed uitruilt, worden hiermee als corrupt gezien. Denk aan bewindspersonen die afspraken maken met bedrijven die onder hun verantwoordelijkheid vallen over een mogelijk te bekleden positie na hun aftreden. Of aan het combineren van een Eerste Kamerlidmaatschap met het voorzitterschap van een brancheorganisatie binnen een sector die samenvalt met de eigen politieke portefeuille.

Een goed voorbeeld is de recente zaak rond Wilma Verver, oud-burgemeester van Schiedam. Het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten concludeert in een rapport dat een privéconflict van Verver met een Schiedams aannemersbedrijf ertoe leidde dat de aannemer vrijwel geen opdrachten van de gemeente meer kreeg. Tevens schakelde de gemeente Schiedam steevast het vervoersbedrijf van de burgemeesterszoon in. De bestuurlijke en ambtelijke top was bekend met deze zaken of was zelfs medeverantwoordelijk. Zij kunnen zich in zo’n situatie allerlei vormen van bevoordeling veroorloven omdat de correctiemogelijkheden ontbreken. De loyaliteit aan de burgemeester schept verwachtingen die op een ander moment weer ingelost moeten worden. Hier komt het beeld naar voren van een bestuurder die zich schuldig maakt aan belangenverstrengeling en vriendjespolitiek. Er valt niet zozeer een individuele corrupte handeling te onderscheiden, maar er wordt een web zichtbaar waarin zij als bestuurder samen met wethouders, topambtenaren en enkele familieleden een onrechtmatige handelswijze ontwikkelt waarbij zij allen gebaat zijn.

Een vergelijkbaar netwerk van personen die posities misbruiken en elkaar voordelen toespelen, is zichtbaar in de zaak rond voormalig rechters Kalbfleisch en Westenberg. Uit de strafdossiers blijkt dat ze geprobeerd hebben kopstukken binnen hun netwerk, zoals de toenmalige topman van het OM, de toenmalige minister van Justitie, collega-rechters en vooraanstaande media, in te schakelen in een poging materiaal te verzamelen om een belastende getuigenverklaring onderuit te halen. Beide heren worden niet verdacht van corruptie, er is immers geen sprake van klassieke omkoping of financieel voordeel. De verdenking betreft nu enkel die van het plegen van meineed: zij zouden onder ede hebben gelogen over de onderlinge vriendschap. Dit neemt niet weg dat hier duidelijk geprobeerd is handel in invloed te realiseren door op onrechtmatige wijze het eigen netwerk aan te wenden in ruil voor loyaliteit. De integriteit van de rechterlijke macht maar ook die van de media komt hierdoor in het geding. In Nederland kunnen we met dit soort praktijken echter niet uit de voeten en dus gaan we over tot de orde van de dag.

Een laatste recente zaak die tekenend is voor handel in invloed is de zaak rond de Roermondse oud-wethouder en oud-senator Jos van Rey. Hij wordt ervan verdacht zich niet alleen te hebben laten omkopen door een bevriend projectontwikkelaar, ook zou hij vertrouwelijke informatie hebben doorgespeeld aan een kandidaat-burgemeester en partijgenoot, mogelijk zelfs aan meerdere kandidaat-burgemeesters. Ook dit past in een patroon van handel in invloed: het schept een impliciete verwachting op een wederdienst die na een benoeming van deze persoon verzilverd kan worden.

Bij uitruil van macht en invloed is het ruilmiddel soms financieel gewin, maar veel vaker betreft het een impliciete verwachting van een in de toekomst te ontvangen wederdienst. Het lastige is dat het gebruik van de macht en het verlenen van de wederdienst meestal vallen onder de normale discretionaire bevoegdheid van de betrokkene. De Nederlandse overheid ziet niets in het strafbaar stellen van ‘handel in invloed’ en is van mening dat dit een bedreiging vormt voor belangenbehartiging en lobbypraktijken. De huidige strafbaarstelling van corruptie biedt volgens de overheid voldoende mogelijkheden om ongerechtvaardigde (financiële) invloed in besluitvorming te vervolgen.

Toch lijkt deze handel in invloed en macht juist de verschijningsvorm te zijn die typisch is voor corruptie in Nederland. De recente zaken leggen een aantal kenmerken van de Nederlandse poldercultuur bloot die historisch geworteld zijn en een voedingsbodem kunnen zijn voor de gewoonte van geven en nemen die geleidelijk overgaat in corruptie.

Eind jaren zestig beschreef professor Lijphart in zijn boek Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek de pacificatiepolitiek die de Nederlandse cultuur typeert. Deze werd gekenmerkt door een elite, die zich binnen de gesloten zuilen bevond en begreep dat consensus nodig was om effectief te kunnen besturen. In het geheim samenwerkende elites zorgden ervoor dat onderlinge spanningen op vreedzame wijze werden opgelost. Er werden hoge eisen gesteld aan hun kwaliteiten; in eigen kring moesten deze mensen leidende en goed gevormde figuren zijn.

Deze vorm van pacificatiepolitiek is bepalend voor de politieke cultuur in Nederland zoals we die nog altijd kennen. Dat blijkt ook uit het fenomeen ‘polderen’: het onderhouden van informele, ietwat verborgen, netwerken waaruit afspraken ontstaan die voor de elite en de organisatie of achterban die zij vertegenwoordigt en de samenleving als geheel een ‘win-win-situatie’ opleveren.

Maar het grootste probleem van de pacificatiepolitiek van nu is dat het voor de elites een doel op zich lijkt te zijn geworden deze informele netwerken te onderhouden, zonder dat men alert is op het risico van belangenverstrengeling. Het is een ‘pacificatiepolitiek nieuwe stijl’. Ongeoorloofde methodes lijken niet te worden geschuwd en de bestuurders denken te weten wat goed is voor de betrokken partijen.

De wijze waarop de pacificatiepolitiek nu bedreven wordt, kan makkelijk leiden tot een systeem dat aan te merken is als ‘handel in invloed’. En daarmee tot een eigentijdse en verfijnde vorm van corruptie die we maar lastig vinden om te herkennen en die we, voor zover het zichtbaar wordt, liever als een incident willen afdoen.

De voorbeelden maken in ieder geval duidelijk hoe complex ‘handel in invloed’ is. Door de eenzijdige aandacht voor de politieke kopstukken verandert er niets aan het systeem of het web van verwevenheid dat ten grondslag ligt aan deze vorm van corruptie. Niemand lijkt zich af te vragen of dit niet exemplarisch is voor de wijze waarop in Nederland zaken worden gedaan, netwerken worden benut en belangen worden nagestreefd. Dit is tekenend voor de Nederlandse houding ten opzichte van corruptie en zal ongetwijfeld leiden tot een roep om meer regels en betere handhaving. Wij blussen in Nederland een brand zonder te willen weten hoe die brand is ontstaan of hoe deze had kunnen worden voorkomen, en vergeten ons tevens af te vragen hoe groot de kans is dat er elders ook iets ligt te smeulen.

Oog voor corruptie als systeem heeft ingrijpende gevolgen voor de vervolging. De wetgeving zal moeten worden aangepast en het OM zal in situaties waarin sprake is van handel in invloed op zoek moeten gaan naar het hele systeem en moeten nagaan wie de regisseurs zijn van dat netwerk. Nog ingewikkelder zijn de gevolgen voor leiders binnen die netwerken. Zij zullen oog moeten hebben voor de patronen die binnen en rond de eigen organisatie ontstaan. Dat is lastig, met name omdat die patronen ingebakken zitten in onze cultuur en door de betrokkenen ervaren worden als algemeen belang.

Mr. Willeke Slingerland is docent/onderzoeker aan Saxion Hogescholen en promovenda aan de Erasmus Universiteit. In haar dissertatie onderzoekt zij corruptie als systeem. Zij bracht in opdracht van Transparency International Nederland het Nederlandse Nationale Integriteitsysteem in kaart.