Raad van State raakt zijn dubbelrol kwijt

De splitsing van de taken van de Raad van State hangt al jaren in de lucht. Onder druk van Europa maakt het nieuwe kabinet er werk van.

Annemarie Kas

Het zou „niet behoorlijk zijn” de discussie over de Raad van State opnieuw te beginnen, zei Piet Hein Donner vorig jaar in de Tweede Kamer. De Raad had net een herstructurering achter de rug. Toen was de CDA’er minister van Binnenlandse Zaken, nu is hij vicepresident van diezelfde Raad. Maar Donners CDA heeft er dit keer niets over te zeggen: het nieuwe kabinet heeft afgesproken dat de indeling van de Raad van State anders moet.

Wat is de maatregel?

De Raad van State adviseert het kabinet over wetsvoorstellen, maar is tegelijk Nederlands hoogste bestuursrechter, voor conflicten tussen burger en de overheid. Die twee taken moeten volgens het regeerakkoord helemaal los van elkaar komen te staan. Het adviserende deel en het rechtsprekende deel moeten worden gesplitst.

De rechtsprekende afdeling willen VVD en PvdA één geheel laten vormen met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Beide zijn bestuursrechtelijke colleges: de Centrale Raad van Beroep gaat vooral over sociale zekerheid en ambtenarenzaken, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven oordeelt vooral over sociaal-economische onderwerpen, die vaak met Europees recht te maken hebben.

Waarom dit beleid?

De discussie over de taken van de Raad van State draait om een principekwestie. Namelijk: zou een instituut dat adviseert over wetten, vervolgens wel moeten rechtspreken over diezelfde wetten?

Critici vinden dat de combinatie van die twee staatsrechtelijke functies niet kan. En zij hebben de steun van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

In 1995 oordeelde dat Hof dat bij de Luxemburgse Raad van State verwarring was ontstaan tussen de adviserende en rechtsprekende taken, in wat het Procola-arrest is gaan heten, naar aanleiding van een zaak over de overproductie van melk. Vier van de vijf leden van het Comité du contentieux bleken zowel te hebben geadviseerd als rechtgesproken. Dat is in strijd met Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens: dat verzekert de burger toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie.

Door die uitspraak werd ook de dubbelfunctie van de Nederlandse Raad van State lastig te handhaven. In 2010 kwamen de afdelingen ‘advisering’ en ‘rechtspraak’ naast elkaar te staan. Van de leden en staatsraden mochten er vanaf toen maximaal tien zowel adviseren als rechtspreken. De volledige splitsing van taken die VVD en PvdA nu willen doorvoeren, moet de schijn van vermenging helemaal weghalen. Met name de VVD stond daarop: die partij diende eind vorig jaar nog een motie in om de afdeling rechtspraak helemaal bij de Raad van State vandaan te trekken, en onder te brengen bij de Hoge Raad. Dat moest meer „uniformiteit en transparantie” opleveren. Een ruime meerderheid van de Tweede Kamer nam die motie toen aan.

Gaat het werken?

Dit soort veranderingen liggen altijd gevoelig bij historische instituten, wat de Raad van State bepaald is (opgericht in 1531). Daarbij komt dat de manier waarop de Raad van State werkt, dus relatief kort geleden nog onder handen is genomen: in 2010 werd de nieuwe wet op de Raad van State van kracht.

Bovendien blijft nog open hoe het kabinet de splitsing precies wil vormgeven. In het regeerakkoord staat dat doel is het rechtsprekende deel „samen te voegen” met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Betekent dit dat het rechtsprekende deel niet meer onder de Raad van State valt, of dat de andere twee intrekken bij de Raad van State op de Haagse Kneuterdijk?

Als dat laatste het geval is, zal het voorstel vanzelfsprekend makkelijker draagvlak vinden bij de Raad van State dan het oorspronkelijke idee van de VVD, om de rechtsprekende tak helemaal weg te halen en bij de Hoge Raad onder te brengen. Zo krijgt de Raad er immers taken bij, en blijft de beroemde ‘kruisbestuiving’ bestaan, die voorstanders van het behoud van beide taken voor de Raad zo roemen. De Raad van State ziet zichzelf als „knooppunt en verbinding tussen alle aspecten die voor openbaar bestuur en publiekrecht van belang zijn”.

Het kabinet zou zo deel één van de afspraak relatief gemakkelijk kunnen uitvoeren: met een wetswijziging die het aantal van tien staatsraden die nu nog een dubbelfunctie mogen hebben, terugbrengt tot nul. Maar als de rechtsprekende afdeling onderdeel blijft van de Raad van State, zeggen critici, is de schijn van belangenverstrengeling van rechtspraak en advies niet uit de weg geruimd. Want de twee afdelingen blijven zo onder één noemer vallen. Het zou staatsrechtelijk zuiverder zijn om de Raad van State alleen nog zijn taak als wetgevingsadviseur te laten uitvoeren, en de bestuursrechtelijke zaken apart te ‘zetten’.

En deel twee, een fusie met de twee andere colleges, zal nog lastiger blijken. Want die twee moeten dan vertrekken uit het Paleis van Justitie in Den Haag (daar zit het College van Beroep voor het bedrijfsleven) en uit Utrecht (de Centrale Raad van Beroep). Of zij daarop zitten te wachten? Voor de Raad voor de Rechtspraak, de belangenbehartiger van de rechterlijke macht, ligt het voor de hand „het gerecht dat door de splitsing en samenvoeging zal ontstaan, onder te brengen bij de rechterlijke organisatie”. Dus níet bij de Raad van State.

De Raad van State wilde geen reactie geven. Maar zodra het kabinet met een concreet wetsvoorstel komt, zal duidelijk worden wat de staatsraden vinden. De regering is immers verplicht om de Raad advies te vragen, over álle wetsvoorstellen, dus ook over dit plan.