Nivelleren maakt gelukkig Globalisering rijt samenlevingen uit elkaar

De inkomensafhankelijke zorgpremie is van tafel. Nederland is al sterk genivelleerd en in egalitaire samenlevingen zijn mensen gezonder en gelukkiger. Bescherm vooral de kwetsbare groepen, stelt Jan Luiten van Zanden.

Illustratie Pepijn Barnard

Plots is het woord er weer: nivellering. Eigenlijk voor het eerst sinds de jaren zeventig, nadat het door de no-nonsense van de jaren tachtig en daarna was bijgezet in de grafkelder van de maakbaarheidsambities van die linkse en vooral wilde jaren. Het lijkt een beetje een ongelukje van te snelle onderhandelingen over een blauw-rode coalitie. Wouter Bos had een trucje gebruikt om de uitruil te versnellen en op een van de in te ruilen kaartjes ‘nivellering’ geschreven, met alle wensen van de PvdA op dit verlanglijstje. En toen VVD als eerste prioriteit het dichten van het begrotingstekort koos, kon de PvdA dit zomaar ingewilligd krijgen.

Het komt nogal uit de lucht vallen. De vorige golf van nivellering begin jaren zeventig kwam voort uit een oververhitte economie en een mede daardoor sterke vakbeweging die ‘centen in plaats van procenten’ kon eisen. Omdat economische groei gegarandeerd leek in deze ‘gouden jaren’, kon de belastingschroef aangedraaid worden – tot een tarief van liefst 72 procent voor de hoogste inkomensschijf. Sociale voorzieningen werden sprongsgewijs uitgebreid, wat de nivellering verder vergrootte. Alles is nu anders: de vakbeweging is verdeeld en verzwakt, de economie kwakkelt als nooit tevoren, de overheid moet juist bezuinigen in plaats van ambitieuze nieuwe doelen realiseren en de verzorgingsstaat wordt verder uitgekleed – of zullen we het ‘gestroomlijnd’ noemen?

De feitelijke ontwikkeling van de inkomensongelijkheid geeft ook niet direct reden om dramatisch in te grijpen. Het niveau is de laatste tien jaar vrijwel stabiel gebleven (zoals het CBS onlangs liet zien), en beweegt zich op een naar internationale maatstaven erg laag niveau; een Gini-coëfficiënt van 0,28 is vergelijkbaar met Scandinavische landen en lager dan elders. Nederland behoort tot de kleine groep landen waar de inkomensongelijkheid na de jaren zeventig niet of nauwelijks is toegenomen, terwijl in grote delen van de wereld – van de VS tot Rusland en China – globalisering juist wel heeft geleid tot scherpe polarisering van de inkomensverhoudingen. Door onder meer de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen is ook het aantal langdurig lage inkomens beneden de armoedegrens de laatste jaren afgenomen (van 8 procent begin jaren negentig tot 3 procent in 2010), al lijkt die tendens nu onderbroken door de crisis. Bijna nergens in de EU is de kans op echte armoede zo klein als in ons land. Kortom, op het vlak van de inkomensverdeling is er niet veel op Nederland aan te merken (al deze informatie komt uit het CBS-rapport Welvaart in Nederland, mei 2012). De vermogensongelijkheid is overigens een wat subtieler verhaal: daar is de ongelijkheid wel gestegen – mede door de verlaging van vermogens- en erfbelastingen – maar onduidelijk is hoe sterk (het CBS heeft geen systematische gegevens over een langere periode).

Toch betekent dit niet dat inkomensnivellering geen verstandige zaak kan zijn, zelfs in een al relatief egalitair land waarin de maatschappelijke druk om inkomensverschillen terug te brengen misschien beperkt is. Het standaard argument dat er tegenin gebracht kan worden is dat het de prikkels om hard te werken en te presteren verzwakt, en daardoor economische groei afremt en per saldo werkgelegenheid kost. In dat verband circuleert de schatting van een mogelijk verlies van 130.000 banen, vermoedelijk gebaseerd op modelberekeningen van het Centraal Planbureau. Dat daar een kern van waarheid in kan zitten, is mogelijk, al zijn dit soort effecten zeer lastig in te schatten. Dergelijke berekeningen gaan in feite terug op de bekende Laffer-curve, die het verband tussen totale belastingsinkomsten en het belastingtarief in beeld bracht. Als het belastingtarief omhoog gaat, gaan mensen minder werken en/of meer energie steken in het ontlopen van de belastingen, waardoor de feitelijke opbrengst van de belastingen veel minder stijgt. Maar in welke mate dit het geval is, hangt af van de maatschappelijke context: wordt de belasting door de burgers geaccepteerd, welke vluchtwegen zijn er – dit soort zaken spelen een belangrijke rol. In de VS, waar men een grote aversie heeft van het betalen van belastingen, ziet de Laffer-curve er dan ook heel anders uit dan in bijvoorbeeld Zweden of Nederland.

Het hangt dus mede af van de vraag hoe het kabinet deze maatregelen weet te verkopen, hoe de effecten ervan zullen uitpakken. Wat dat betreft beloofde de onrust binnen de VVD overigens weinig goeds.

Dat was in de jaren zeventig ook het geval, en toen waren negatieve effecten van bijvoorbeeld hoge marginale belastingtarieven evident. Een deel van de negatieve bij-effecten zal ook ingegeven zijn door de manier waarop de nivellering uitgevoerd zou worden: via het omzetten van de ziektekostenpremie in een door de belastingdienst te innen som.

Zijn er dan geen argumenten voor nivellering? Natuurlijk wel, in diverse soorten en maten. De laatste jaren heeft de ‘Wilkinson-hypothese’ de aandacht getrokken. In hun boek The Spirit Level stellen Richard Wilkinson en Kate Pickett dat egalitaire samenlevingen – zoals die van Scandinavische landen – ook gekenmerkt worden door een betere gezondheidstoestand van de bevolking, een langere levensduur, minder criminaliteit, meer sociale cohesie en meer sociale mobiliteit. Per saldo is men in egalitaire landen gelukkiger dan in landen met een grote mate van ongelijkheid, zoals de Verenigde Staten – en dat geldt zelfs voor de superrijken.

Nivellering leidt dus per saldo tot een ‘betere’ samenleving. Het is echter niet makkelijk te beantwoorden wat nu oorzaak en gevolg is: misschien hebben landen als Zweden of Denemarken wel een zeer lage ongelijkheid omdat de sociale cohesie zo groot is, en niet andersom. En strikt wetenschappelijk onderzoek heeft nog geen harde bewijzen kunnen vinden voor de Wilkinson-hypothese – we moeten wat dat betreft nog een slag om de arm houden.

Beter uitgewerkt en getoetst zijn theorieën die een verband zien tussen ongelijkheid en economische groei. Het klassieke argument, dat ongelijkheid nodig is om de besparingen van een land op een gewenst niveau te brengen (want de armen sparen niet), heeft het daarbij afgelegd voor argumenten die juist de negatieve effecten van ongelijkheid benadrukken. Als een deel van de bevolking geen toegang heeft tot scholing van goede kwaliteit, wordt een flink deel van het potentieel van een economie niet goed gebruikt. Economisch-historici hebben laten zien hoe de mate van ongelijkheid van samenlevingen van invloed is op de langetermijngroei ervan. Een befaamd voorbeeld is Amerika: toen Columbus aan wal ging, was het zuiden (Mexico, Peru) relatief hoog ontwikkeld, en het noorden dunbevolkt en weinig ontwikkeld. Tussen 1500 en 1900 is dat dramatisch omgedraaid, omdat in het zuiden instituties werden geïntroduceerd die erop gericht waren de inheemse bevolking te exploiteren, waardoor de politieke en economische ongelijkheid daar zeer groot was. In het noorden ontstond een egalitaire samenleving van kolonisten, die zich juist wel heel voorspoedig ontwikkelde. Deze uitgangspositie – ongelijkheid in het zuiden, relatieve gelijkheid in het noorden – vertaalde zich dus in een ommekeer in de economische verhoudingen tussen zuid en noord.

De lessen die door toonaangevende economen als Douglass North en Daron Acemoglu uit dergelijke langetermijnontwikkelingen getrokken worden, zijn dat een open access regime, waarin alle sociale groepen toegang hebben tot scholing en kunnen deelnemen aan het politieke proces, een voorwaarde is voor welvaartsgroei. Er zijn dus ‘inclusieve instituties’ nodig om het voor iedereen in principe mogelijk te maken aan deze groei bij te dragen en daarin te participeren. Vanuit dat perspectief dreigt bijvoorbeeld globalisering – met zijn evidente neiging tot vergroting van de verschillen in inkomen en macht – de kwaliteit van samenlevingen te ondermijnen, en daarmee ook het proces van economische groei.

Kunnen we daarmee argumenten vinden voor de nu voorgestelde nivellering? Ik twijfel. Zoals al opgemerkt, deze is niet gericht op het corrigeren van uit balans gegroeide verhoudingen (als we afgaan op de inkomensongelijkheid in Nederland op dit moment). Het is goed dat het inkomensafhankelijk maken van de zorgpremie nu waarschijnlijk van tafel is. Ik betwijfel dat dat het meest geëigende instrument was om de inclusiviteit van instituties te vergroten. Om groepen die in de knel zitten of daarin dreigen te raken een beter perspectief te bieden, zijn andere maatregelen mogelijk effectiever.

Een van de beperkingen van de discussie over koopkrachtplaatjes is dat het statische momentopnamen zijn. Wat echter de bestaanszekerheid van velen heeft aangetast is niet de daling van koopkracht, maar de grotere instabiliteit van inkomens in deze jaren van crises en globalisering. Waar vroeger banen voor het leven bestonden, wordt van eenieder nu verwacht dat er gejobhopt wordt – wat voor jongeren misschien geen probleem is, maar voor veel ouderen wel. Het welvaartsverlies dat door de groeiende instabiliteit van inkomens en werk wordt veroorzaakt, zou wel eens zeer groot kunnen zijn. In dat verband is het pijnlijk dat juist de WW in de kabinetsplannen zo uitgekleed wordt – daarmee verdwijnt een groot deel van de buffer om deze instabiliteit mee op te vangen. Als de VVD nog naar wisselgeld zoekt om de inkomensafhankelijke zorgpremie mee af te kopen, dan lijkt me dit een eerste kandidaat.

Uiteindelijk gaat het erom om groepen die dreigen uitgesloten te worden van fundamentele maatschappelijke processen, de instrumenten in handen te geven om dat tegen te gaan. ‘Inclusieve’ politiek gaat dus misschien meer over verbeteringen in achterstandswijken en de bescherming van beroepsgroepen die door globalisering en liberalisering in de knel dreigen te komen, zoals met name ongeschoolde arbeid in bouw, zorg en schoonmaakbranche. Daar bevinden zich de (potentiële) verliezers van de economische veranderingen. Dat verlies kan niet altijd ongedaan gemaakt worden, maar dergelijke groepen zouden uitdrukkelijker in bescherming genomen kunnen worden door gericht overheidsbeleid. Dat zou best een nog aardiger feestje kunnen worden dan de nu voorgestelde nivellering.

Jan Luiten van Zanden is faculteitshoogleraar Geschiedenis van de wereldeconomie aan de Universiteit Utrecht.