Het regeerakkoord was wel gelukt met Hare Majesteit

Het regeerakkoord liep al averij op voordat er ministers waren. Dit komt door de nieuwe formatieregels, betoogt Leendert Erkelens.

In de media werd de voortijdige afbladdering van het regeerakkoord vooral toegeschreven aan het uitruilen van ‘grote dossiers’ die afwisselend mochten worden ingevuld door de twee onderhandelingspartners. Minder aandacht werd er besteed aan het vernieuwde staatsrechtelijke kader voor het formeren van een kabinet.

De merendeels ongeschreven regels van het staatsrecht werden dit voorjaar herschreven. De klassieke procedure, waarin de Koning een sleutelrol in de kabinetsformatie vervulde, werd afgeschaft. Nu wijst de Tweede Kamer een kabinetsformateur aan, op basis van adviezen.

De moderne procedure rust vrijwel geheel op de Tweede Kamer. De klassieke formatie had een extern ankerpunt: de Koning. Die nam besluiten over fasering en de te benoemen informateurs en formateur, geadviseerd door de voorzitters van Eerste en de Tweede Kamer, de factievoorzitters uit de Tweede Kamer en de vicevoorzitter van de Raad van State.

In de nieuwe procedure bepaalt de Tweede Kamer zelf de eerste stap. De Kamer wees een ‘verkenner’ (Kamp) aan. Die liet zich vervolgens adviseren door precies dezelfde functionarissen als hierboven opgesomd, maar met twee verschillen ten opzichte van de klassieke aanpak. In de eerste plaats werd niet het advies van de vicevoorzitter van de Raad van State ingewonnen. In de tweede plaats ontbrak uiteraard ook de persoon (en persoonlijkheid) van de majesteit, die kan bogen op grote ervaring.

De Kamer was en bleef hoeder van het proces. De onderhandelaars komen uit de Kamer en ze bepaalt de politieke steun aan de uitkomsten van een formatie of informatiefase.

Maar nu heeft de Tweede Kamer een dubbele verantwoordelijkheid: voor de staatsrechtelijke procedure en voor de politieke inbreng in en politieke beoordeling van de uitkomsten van de onderhandelingen. Dan dreigen beide verantwoordelijkheden met elkaar te worden verward.

Een risico is dat de regie van de formatie – wat wordt wanneer met wie en hoe besproken in de Kamer – om politieke redenen korter of langer wordt gemaakt. Een ander risico is dat de relatie van een beoogd kabinet met de Eerste Kamer uit zicht raakt. Nu blijkt dat zelfs de Eerste Kamerfracties van de VVD en de PvdA moeite hebben met de uitkomst.

Opvallend was dat de voorzitter van de Eerste Kamer zonder voorbehoud aan verkenner Kamp liet weten dat een coalitie zonder meerderheid in de Eerste Kamer toch heel goed zou kunnen regeren. Zou deze opvatting niet genuanceerder zijn uitgevallen als ze tot stand was gekomen als onderdeel van de klassieke procedure? Tegenover de majesteit is het waarschijnlijk gemakkelijker om de politieke wenselijkheid en feitelijke haalbaarheid uit elkaar te houden dan tegenover een medepoliticus van dezelfde huize die een mandaat heeft dat uitsluitend is ontleend aan de Tweede Kamer en niet staatsrechtelijk onafhankelijk daarvan.

De majesteit – of een vertegenwoordiger van een ander extern orgaan, zoals de Raad van State – zou bovendien de positie van de Eerste Kamer waarschijnlijk extra hebben meegewogen tegen de achtergrond van de ervaringen in de formatie van het kabinet-Rutte I. Aan de opdracht, om te werken aan een kabinet dat ook zou kunnen rekenen op steun in de Eerste Kamer, werd toen in een cruciale fase voorbijgegaan.

Opvallend was dat het eindverslag van informateurs Kamp en Bos niet leidde tot een proceduredebat, maar tot een full blown politiek debat in de Tweede Kamer. Het regeerakkoord raakte al zwaar gehavend voordat de ministers waren benoemd. Ook ontbrak een communicatiestrategie. Wie had die moeten verzorgen? Het demissionaire kabinet?

Het is niet zo dat de klassieke procedure zou hebben geleid tot een geheel ander regeerakkoord. Toch zou het denkbaar zijn geweest dat ook andere coalitiemogelijkheden in dat geval iets grondiger zouden zijn onderzocht – vooral met het oog op een kabinet dat zou mogen rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal, in overeenstemming met de opdracht die in de klassieke procedure meestal wordt meegegeven aan de informateurs en de formateur. Nu luidde de opdracht van de Tweede Kamer aan de informateurs om op zo kort mogelijke termijn de mogelijkheid te onderzoeken van een stabiel kabinet dat zou bestaan uit de VVD en de PvdA.

De inzet was een stabiel kabinet. Dat het kabinet al voor zijn aantreden uit balans raakte, is daarom betreurenswaardig. Dit zou reden moeten zijn voor een evaluatie van de nieuwe regels voor een kabinetsformatie. Hierbij zou moeten worden bekeken op welke wijze de staatsrechtelijke aansturing zo geobjectiveerd mogelijk kan worden ingericht, zonder risico van vermenging met op zichzelf volledig legitieme politieke overwegingen. Het liep beter met Hare Majesteit. Het kan ook anders, bijvoorbeeld via de Raad van State – maar niet zoals het nu ging.

Leendert Erkelens is associated researcher bij het T.M.C. Asser Instituut (internationaal recht) in Den Haag.