'Gemeentelijke fusies leveren geen geld op'

Zoetermeer, 04/05/05.Burgemeester Waaijer. Z-dagboek. Foto Leo van Velzen/Nrc.Hb.

De aanleiding

Begin deze week brachten media het bericht dat fusies van gemeenten geen geld opleveren. Dit was een reactie op wat in het regeerakkoord staat, namelijk dat een vermindering van gemeenten de komende regeerperiode een bezuiniging van 180 miljoen euro op de ‘apparaatskosten’ oplevert. Maar volgens de NOS blijkt uit onderzoek van Rijksuniversiteit Groningen dat gemeentelijke fusies eerder geld kosten dan geld opleveren. Onder meer nrc.next, de Volkskrant en Het Parool namen het NOS-bericht over.

Interpretaties

De bezuiniging moet je vooral door een politieke bril zien, niet door een wetenschappelijke. Het is een maatregel, geen hogere wiskunde. Gemeenten krijgen deze regeerperiode 180 miljoen euro minder van het Rijk uit het gemeentefonds, omdat er nu eenmaal moet worden bezuinigd. Punt.

Maar stel, je bekijkt de maatregel wel door een wetenschappelijke bril: leveren gemeentelijke fusies doorgaans geld op? Dit is wat onderzoekers Maarten Allers en Bieuwe Geertsema van Rijksuniversiteit Groningen hebben gedaan. Hun conclusie: gemeentelijke fusies kosten eerder geld dan dat ze geld opleveren.

Waar is het op gebaseerd?

Eerst over wat het regeerakkoord over gemeentelijke fusies zegt. Het akkoord is uitgegaan van een ‘rekenkundige equivalent’ van een vermindering met 75 gemeenten tot 2017. Door samenvoegingen kan het aantal gemeenteambtenaren dalen. Dit levert binnen de regeerperiode (tot en met 2016) in totaal 180 miljoen euro op en in 2017 nogmaals 180 miljoen. Een verdere reductie tot 100 à 150 gemeenten moet daarna structureel 975 miljoen euro per jaar opleveren. In dit ‘eindperspectief’ zijn ook andere voordelen zoals schaalvoordelen en versimpeling van regelgeving meegenomen.

Volgens een woordvoerder van Binnenlandse Zaken is de maatregel in het regeerakkoord op zijn beurt weer gebaseerd op het rapport ‘brede heroverwegingen’ dat het vorige kabinet in 2010 liet uitvoeren. Hierin schetsten werkgroepen op verschillende beleidsterreinen scenario’s die een bezuinigen moesten opleveren.

Dan het wetenschappelijk onderzoek van Allers en Geertsema naar de gevolgen van gemeentelijke fusies. Dat is gebaseerd op een analyse van alle 39 fusiegemeenten die tussen 2003 en 2011 zijn ontstaan uit herindelingen van 106 voormalige gemeenten. Er is gekeken naar de gevolgen van een fusie voor de gemeentelijke uitgaven, de bestuurskosten en de woonlasten: OZB, rioolheffing, afvalstoffen. De kosten zijn afgezet tegen controlegroepen, waaronder gemeenten die in de genoemde periode niet zijn gefuseerd.

En, klopt het?

In het rapport ‘brede heroverwegingen’ staat dat de kostenvoordelen van fusies zich ‘moeilijk laten becijferen’. Volgens het rapport zijn deze op langere termijn ‘substantieel’, maar bronnen worden niet genoemd. Het rapport gaat uit van ‘een schatting’, ‘een redelijke veronderstelling’ en ‘aannames’. Bestuurstheorie lijkt hiervoor de basis. Grotere gemeentes, is de gedachte, leiden tot meer eenvoud van bestuur en daarmee tot kostenbesparing.

Dat het rapport uitgaat van theorie is logisch: praktijkonderzoek naar effecten van gemeentefusies ontbrak bij de verschijning van ‘brede heroverwegingen’ in 2010. Er was destijds geen onderzoek over wat een gemeentelijke fusie financieel kost of oplevert. Dit omdat data hierover pas beschikbaar zijn sinds 2002 en een aantal jaar nodig is om effecten op langere termijn te overzien.

Pas eind dit jaar kan daarom de eerste volledige analyse hiernaar verschijnen, door Allers en Geertsema. Intussen trokken de twee onderzoekers vast aan de bel bij de NOS toen bekend werd dat de regering een flink bedrag denkt te kunnen besparen met fusies.

Op de definitieve publicatie is het nog even wachten.

Wel kunnen de onderzoekers aan next.checkt een nog ongepubliceerde paper overleggen met daarin de definitieve onderzoeksresultaten. Daaruit blijkt dat na een herindeling de uitgaven gemiddeld significant stijgen en dat ze na vier jaar 10 tot 20 procent hoger liggen.

Zelfs het effect van decentralisatie, zegt Allers, doet aan het resultaat niet af. Terwijl je dat wel zou verwachten: bij decentralisatie hevelt het Rijk taken over naar gemeentes, wat soms geld bespaart. Zulke decentralisatie kan gemakkelijker bij grote (fusie)gemeentes.

Waarom fusies eerder geld kosten dan dat ze geld opleveren, is nog onduidelijk. Geertsema denkt aan twee oorzaken: „Mogelijk worden gemeenten na een fusie bureaucratischer, want groter, met meer managementlagen. Dat kost geld. Ook kan het zijn dat een fusiegemeente meer slagkracht heeft en meer wil doen voor zijn inwoners. Dan gaat het geld zitten in extra voorzieningen”.

Conclusie

Gemeentelijke fusies leveren geen geld op. Dat meldde de NOS deze week in reactie op het regeerakkoord waarin staat dat fusies een bezuiniging van honderden miljoenen euro oplevert. Het regeerakkoord baseert zich niet op empirisch onderzoek, maar op logica en bestuurstheorie. Echter, het enige onderzoek naar de werkelijke kosteneffecten van fusies geeft een ander beeld: fusies blijken geen bezuiniging op te leveren. Sterker, ze kosten 10 tot 20 procent méér. Next.checkt beoordeelt de bewering dat gemeentelijke fusies geen geld opleveren daarom als waar.

    • Freek Schravesande