Nieuw kabinet maakt gemeenten slechter en duurder

Gemeenten moeten binnenkort minimaal 100.000 inwoners tellen. Dit is een riskant plan, vinden Linze Schaap, Bas Denters, Rien Fraanje en Michiel Herweijer. Zo’n schaalvergroting is juist ineffectief.

De VVD en de PvdA hebben in hun regeerakkoord verregaande plannen met de bestuurlijke indeling van Nederland. De twaalf provincies worden omgevormd tot vijf landsdelen. De waterschappen houden op termijn op te bestaan. De gemeenten moeten voortaan minimaal honderdduizend inwoners hebben – het gemiddelde inwonertal is nu 37.000.

Als argumenten voor de gemeentelijke schaalvergroting – hiertoe beperken we ons – voeren de kabinetsonderhandelaars aan dat gemeenten meer taken krijgen en dus „op passende schaal” georganiseerd moeten worden.

Daadkracht is mooi, maar de keuze voor schaalvergroting is wel een uitermate riskante, zeker als ze zo rigoureus uitpakt. Eerdere gemeentelijke herindelingen – de auteurs van dit artikel hebben diverse evaluatiestudies uitgevoerd – tonen dat schaalvergroting dikwijls ineffectief is en soms zelfs averechts werkt.

Het eerste wat opvalt, is dat de bestuurskracht van gemeenten na herindeling zelden toeneemt. Dit klinkt raar, maar is verklaarbaar. Grotere gemeenten hebben te maken met meer vraagstukken – bijvoorbeeld dat ze veel dorpen omvatten – en hebben grotere opgaven. Anders gezegd: misschien kunnen ze meer, maar ze moeten ook meer. De concrete dienstverlening aan burgers neemt wel toe, maar pas na een paar jaar en met extra investeringen. Verder treedt er vaak een beleidsdip op, zowel voor als na de herindeling: bestuurders en ambtenaren zijn meer met zichzelf en de reorganisatie bezig dan met dienstverlening en beleid.

Evenmin wordt het lokaal bestuur efficiënter door een herindeling. De organisatie wordt groter en heeft meer leidinggevenden en andere overhead nodig. De inkomsten nemen ondertussen niet toe: de vergrote gemeente krijgt niet meer geld uit het Gemeentefonds dan de voormalige gemeenten gezamenlijk. Wel wordt de nieuwe gemeente geconfronteerd met hoge fusiekosten en stevige bezuinigingen.

Bovendien tast gemeentelijke herindeling de kwaliteit van de lokale democratie aan. De betrokkenheid van bewoners bij de lokale politiek neemt af, te zien aan een dalende opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Gemeenteraadsleden krijgen het nog drukker. Per raadslid neemt het aantal te vertegenwoordigen burgers fors toe. In een gemeente van 37.000 inwoners vertegenwoordigt een raadslid nu ongeveer 1.500 burgers. Dat wordt straks ruim 2.500 of meer, nog los van de plannen van de nieuwe coalitie om de gemeenteraden te verkleinen. Dit zet raadsleden op grotere afstand van de burger. Uiteraard kunnen aanvullende maatregelen worden genomen om burgers in de nieuwe gemeenten meer te betrekken bij de zaken, maar die kosten al snel extra geld. Vooralsnog lezen we er in de kabinetsplannen weinig over.

Evaluaties van eerdere herindelingen leren dat herindeling en grootschaligheid niet bijdragen tot een effectief en doelmatig lokaal bestuur. Het is veelzeggend dat de tevredenheid van burgers over het functioneren van het gemeentebestuur in kleinere gemeenten beduidend groter is dan in gemeenten van meer dan honderdduizend inwoners. Nu valt tegen te werpen dat dit resultaten zijn van herindelingen in kleinere gemeenten. Ervaringen met grootschaliger herindelingen zijn zeldzaam. Een uitzondering is de vorming van de gemeente Súdwest-Fryslân (80.000 inwoners, 69 kernen). De Tweede Kamer heeft terecht bij motie gevraagd om een evaluatieonderzoek naar deze fusie. Het is opvallend dat het kabinet de resultaten van dit onderzoek niet afwacht.

Wat ons betreft is er nog een reden de herindelingsplannen niet door te zetten. Het nieuwe kabinet wil veel taken overdragen aan gemeenten. Dit vergt veel van gemeenten, zeker met minder mensen en minder geld. Gemeenten, groot en klein, krijgen het hier moeilijk mee, zo weten we van eerdere grote decentralisatieoperaties. Als gemeenten tegelijkertijd een grote fusieopdracht krijgen, is de kans erg groot dat het Nederlandse lokale bestuur volledig vastloopt.

Intergemeentelijke samenwerking blijkt vaak een goed alternatief voor herindeling. Gemeenten vergroten door samenwerking hun bestuurskracht en behouden hun zelfstandigheid en een relatief kleine afstand tussen het bestuur en de inwoners. Nu beginnen met de discussie over herindeling frustreert deze initiatieven. Sommige samenwerkingspartners zullen liever wachten tot de herindeling. De zorgbehoevende burger dreigt hiervan als eerste de dupe te worden. Het kabinet zou er beter aan doen een moderne visie te ontwikkelen op de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur.

Linze Schaap is universitair hoofddocent bestuurskunde aan Tilburg University. Bas Denters is hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Rien Fraanje is als bestuurkundige senior adviseur bij de Raad voor het Openbaar Bestuur. Michiel Herweijer is hoogleraar bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen.