Eindspel om Griekenland

Europese ministers van Financiën onderhandelen maandag over manieren om Griekenland in de eurozone te houden. Zij waren klaar om het land eruit te zetten. Maar de Duitse bondskanselier Merkel is tegen, bang dat dit de doodsklap wordt voor Spanje. En dus voor de euro.

(FILES) Photo taken on August 24, 2012 shows German Chancellor Angela Merkel and Greece's prime minister Antonis Samaras shake hands after a press conference at the Chancellery in Berlin. Greece on Friday welcomed an upcoming visit to Athens by German Chancellor Angela Merkel as a step toward solving the eurozone debt crisis. AFP PHOTO / DAVID GANNON
(FILES) Photo taken on August 24, 2012 shows German Chancellor Angela Merkel and Greece's prime minister Antonis Samaras shake hands after a press conference at the Chancellery in Berlin. Greece on Friday welcomed an upcoming visit to Athens by German Chancellor Angela Merkel as a step toward solving the eurozone debt crisis. AFP PHOTO / DAVID GANNON AFP

Toen de nieuwe Griekse minister van Financiën Yannis Stournaras begin september in Berlijn het kantoor van zijn Duitse collega Wolfgang Schäuble binnenwandelde, leek het lot van Griekenland snel bezegeld. Griekenland in de eurozone houden was financieel onhoudbaar, concludeerde Schäuble al na enige minuten. Dit had geen zin meer.

Maandag, amper een maand later dus, bespreken Schäuble en de zestien andere Europese ministers van Financiën alweer methodes om Griekenland tóch in de eurozone te houden. Ondanks de dreigementen die veel ministers afgelopen zomer uitten, durven bondskanselier Angela Merkel en andere regeringsleiders om politieke redenen een ‘grexit’ niet aan. Althans, voorlopig niet.

Dit wil niet zeggen dat de regeringsleiders de irritatie en wanhoop van hun eigen ministers niet delen. Neem dat bezoek van Stournaras aan Schäuble. Ten eerste kon Stournaras niet vrijuit praten. Hij werd vergezeld door vertrouwelingen van andere Griekse politici en facties uit de coalitieregering, die zouden rapporteren wat hij zou zeggen en die zijn woorden politiek zouden uitbuiten als dat zo uitkwam. Een van die ‘mollen’ kwam van de conservatieve premier Samaras. Anders dan de Duitsers hadden gehoopt, zat er dus niet een verse minister die een breuk kon forceren met de politieke clan-cultuur van het verleden.

Ten tweede meldde Stournaras dat de Griekse regering nog niet de 11,5 miljard aan bezuinigingen gevonden had die de inspecteurs van IMF, Europese Commissie en Europese Centrale Bank hem in juli hadden opgelegd. Sterker nog, het gat was waarschijnlijk groter, 20 miljard of meer.

Stournaras vroeg om begrip; de Griekse economie stond stil, zei hij. Niets functioneerde meer. Iedereen met geld was het land ontvlucht. De economie reutelde alleen even als er weer een tranche leningen van eurolanden en IMF binnenkwam. Dan betaalde de regering salarissen, wat leveranciers. Dan betaalden mensen huur, en boodschappen. Maar na een paar weken viel de zaak weer stil. Het enige waar de regering nog in kon snijden, was opnieuw in pensioenen en uitkeringen. Dat kon toch niet? Griekenland had meer tijd nodig, zei Stournaras. Twee jaar, liefst.

Daar had Schäuble weinig zin in. Uitstel betekende een derde leningenpakket. Hoe kreeg hij dat door het steeds sceptischer parlement, als hij niet eerst kon laten zien dat Griekenland de goede kant opging? Schäuble vroeg Stournaras nog hoe hij dacht de nieuwe hervormingen en bezuinigingen waar de coalitiepartijen dan wél over hadden beslist, door het Griekse parlement te loodsen. Stournaras antwoordde dat dit zijn verantwoordelijkheid niet was. Daar moesten de partijen zelf voor zorgen.

Na deze conversatie besloot Schäuble dat het geen zin had om Griekenland langer in de eurozone te houden, vertelt een betrokkene die – net als veel anderen in dit verhaal – anoniem moet blijven omdat hij geen problemen met zijn werkgever wil. Schäuble heeft sindsdien nauwelijks meer een woord met Stournaras gewisseld. „Hij heeft het gehad.”

Veel EU-ambtenaren reizen op en neer reizen naar Athene. De een vertelt nog deprimerender anekdotes over Griekenland dan de ander. Ruim twee jaar na het eerste leningenpakket van 110 miljard euro, en ruim een half jaar na het tweede pakket (van 130 miljard, waarin een deel van het eerste is verdisconteerd), lijkt er geen verbetering in de situatie te komen. In de relaties tussen de Grieken en een aantal crediteuren evenmin.

De Europese ambtenaren moeten in Griekenland Europese projecten vlot trekken. Advies geven over belastinginning of privatisering. Evaluaties maken. In al hun verhalen zijn Griekse ambtenaren incompetent, gedemotiveerd of beide. Ministers doen meer aan partijpolitiek dan aan iets anders. Milities veroveren het land met botte slogans en geweld, en met een werkwijze die de Arabische moslimbroeders populair maakte: door voedseluitdeling, gezondheidszorg en andere sociale taken van de falende staat over te nemen.

Ministeries werken elkaar tegen, zeggen de Europese ambtenaren. Documenten raken zoek. Ze zien over de moedeloosheid en politieke ontgoocheling van de gewone man. Sommigen praten bot over Griekenland, anderen vertellen vol empathie. Maar hun conclusie is dezelfde: dit land lijkt meer op Somalië dan op een ontwikkeld euroland.

Toen Schäuble en andere ministers van Financiën deze zomer de nieuwe Griekse regering een laatste kans boden om het land aan te pakken en het ‘nieuwe begin’ te forceren dat crediteuren en investeerders weer vertrouwen kon geven, stelden de meesten dit ultimatum dan ook uit de grond van hun hart. Een hooggeplaatste Europese functionaris vertelde in juli dat ministeries van Financiën in „zes, zeven landen” vastbesloten waren: als Griekenland in september geen 11,5 miljard aan bezuinigingen vond, moest het „de eurozone uit”. De Duitse, Nederlandse en Finse ministers waren het hardst in hun standpunt.

In juli kregen de Grieken twee maanden om die 11,5 miljard te vinden. In september zouden trojka-inspecteurs naar Athene gaan om te zien of het gelukt was. Zo niet, dan zou het land geen leningen meer krijgen. De Europese Centrale Bank zou Griekse banken geen goedkoop krediet meer geven. Einde verhaal.

De ministers van Financiën schotelden de regeringsleiders deze zomer allerlei cijferwerk voor dat moest aantonen dat een Grieks vertrek uit de eurozone minder kostbaar is dan twee jaar geleden. Aan het begin van de crisis hadden Noord-Europese banken en pensioenfondsen veel leningen in Griekenland uitstaan. Intussen hadden zij hun blootstelling hieraan afgebouwd en Griekse filialen van de hand gedaan. Bedrijven die veel aan Griekenland verkochten, hadden andere afzetmarkten gezocht. Natuurlijk, de bilaterale noodleningen aan Griekenland zouden niet worden afbetaald. Maar daar, zegt een Europees ambtenaar, vonden vooral noordelijke landen compensatie voor: „Beleggers halen geld weg uit Portugal, Spanje, Italië. Ze beleggen het opnieuw in noordelijke landen. Daarom betalen Duitsland en Nederland extreem lage rentes op staatsleningen. Duitsland verdient daar 40 miljard per jaar aan: puur crisisinkomsten. Genoeg om een derde leningenpakket voor Griekenland mee te betalen.”

De centrale bankiers zijn voorzichtiger

Maar bij de meeste nationale banken leefden er meer reserves dan bij ministeries. Ook bij De Nederlandsche Bank, was weinig animo voor een Griekse exit, melden bronnen. Ministeries van Financiën willen altijd zo min mogelijk uitgeven. Dat is hun taak. Nationale banken denken in monetaire stabiliteit. Zij concludeerden dat een Griekse exit zou leiden tot veel instabiliteit, of zelfs een monetaire implosie.

Hét probleem is niet Griekenland maar Spanje, zeggen de centrale bankiers. Door een uit de hand gelopen vastgoedcrisis staat Spanje op het punt om het noodfonds en de Europese Centrale Bank te vragen staatsobligaties op te kopen.De Spaanse schuld is, zelfs met bankbail-outs, nog altijd lager dan die van Duitsland. De Spaanse crisis draait om privéschuld, niet om staatsschuld. „Als beleggers weten dat de euro echt onomkeerbaar is en niet uit elkaar zal spatten, komen ze meteen terug naar Spanje”, zegt een Europese ambtenaar. Hij spreekt beleggers die niets liever willen. Want er is een verschil met Griekenland: Spanje is een immense markt. Noord-Europese banken en pensioenfondsen hebben er jarenlang goed verdiend. „Maar ze komen alleen terug als er een beslissing is over Griekenland. Griekenland is dé testcase. Laten we Griekenland gaan, dan zijn de beloftes van Europese politici om de eurozone intact te houden, loze beloftes. De boodschap voor beleggers is dan: hetzelfde kan met Spanje gebeuren. Als we Griekenland overboord zetten is Spanje verloren. En dan volgt Italië.”

ECB-bestuurslid Jörg Asmussen zegt dat een Griekse exit „geweldig kostbaar zou zijn, voor Griekenland, Europa en Duitsland”. Het verbaast hem „hoe makkelijk mensen erover praten”. Als Spanje en Italië gestut moeten worden, is het euronoodfonds te klein. In het tijdelijke fonds EFSF zit nog hooguit 180 miljard. Omdat lidstaten gefaseerd geld in het nieuwe ESM gaan storten, heeft dit maar enkele tientallen miljarden in kas. Voor extra geld moeten regeringen hun parlement toestemming vragen. Een ambtenaar: „Geen schijn van kans dat het Duitse, Nederlandse of Finse parlement daar ja tegen zegt, op een moment dat de hele eurozone in de fik vliegt”.

Regeringsleiders willen Griekenland bij de euro houden

De regeringsleiders krijgen dus twee soorten rapporten over Griekenland op hun bureau: de sombere berekeningen van de ministeries van Financiën over Griekenland dat zijn doelstellingen waarschijnlijk niet haalt, én dringend advies van centrale banken en Europese instellingen om het land binnenboord te houden.

De meeste regeringsleiders zijn tot de conclusie gekomen dat Griekenland er maar bij moet blijven. De laatste regeringsleider die een beslissing moest nemen, was – zoals zo vaak – de Duitse bondskanselier Angela Merkel. Zij is de machtigste regeringsleider omdat Duitsland het rijkste land van Europa is. Haar mening was doorslaggevend, ook omdat kleinere rijke landen als Nederland en Finland haar doorgaans volgen. Als Merkel een exit had gewild, zeggen ambtenaren in Brussel, was dat ook gebeurd.

Het argument dat een grexit levensgevaarlijk is de voor de euro, liet Merkel niet onberoerd. Duitsland is het euroland dat het meest profiteert van de euro. Vóór de crisis en nu, tijdens de crisis. Duitsland exporteert veel naar Zuid-Europa, al zakken de markten daar één voor één in. Ook zijn Duitsers er bezig industriële zones op te zetten. „Ons ministerie van Financiën wil van de Grieken af”, bevestigt iemand die Merkel van adviezen voorziet. „Maar het bedrijfsleven niet. Dat vertellen ze Merkel ook. Dit is geen eendimensionaal verhaal. Verre van.”

Deze zomer suggereerde Merkel dat een Grieks vertrek uit de eurozone niet ondenkbaar was: ze praatte openlijk over „de laatste kans voor Griekenland”. Dat was vlak na tweemaal Griekse verkiezingen, in mei en een tweede spannende ronde in juni. Toen legden het gekonkel en de intriges van de Griekse politici Europa twee maanden lam. Maar dat soort dingen zegt Merkel niet meer. Integendeel. Ze laat in toespraken en interviews duidelijk doorschemeren dat ze Griekenland binnenboord wil houden. Ze ontving premier Samaras, vóór de verkiezingen de grootste tegenstander van de bezuinigingen die de trojka afdwong, onlangs met veel fanfare. Ze prees hem om de „historische rol” die hij speelt in zijn land, en zei: „We moeten hem een kans geven.” Dinsdag gaat ze zelf naar Athene. Volgens haar woordvoerder is dat „om de regering-Samaras te steunen, die meer dan voorgaande regeringen zijn best doet het land te hervormen.” Merkel heeft de knoop doorgehakt, bevestigt iedereen die betrokken is bij de Griekse eurosaga: geen grexit. Anders dan de Franse president Hollande wil ze dat nog niet hardop zeggen. Publiekelijk wil ze Samaras achter zijn vodden blijven zitten, zodat hij zich extra gedwongen voelt met resultaten te komen.

Betrokkenen vertellen dat Merkel beseft dat Samaras waarschijnlijk niet bij machte is het land te veranderen, laat staan de coalitieregering lang overeind te houden. Maar ze steunt hem. Ze wil stabiliteit. Rust. In Duitsland zijn volgend jaar verkiezingen. Die wil ze winnen. Merkel profileert zich in de verkiezingscampagne als de ervaren, bedachtzame staatsvrouw die Duitsland en Europa door deze duistere, onzekere tijden kan loodsen. Een gewelddadige explosie van de eurozone die zijzelf ontketent, past niet in dit profiel. Niet om financiële redenen, maar ook niet om geopolitieke redenen.

Janis Emmanouilidis van het European Policy Center zegt: „Als je Griekenland uit de eurozone zet, importeer je chaos in de EU en de NAVO, waar Griekenland lid van is. Om nog maar te zwijgen van de onrust die je in de buurlanden creëert.”

Wil Angela Merkel het verwijt krijgen dat ze Europa en de NAVO destabiliseert en het voortbestaan van de euro op het spel zet? Nee, zeggen mensen die haar kennen. Het past niet in haar strategie en haar karakter. Ze neemt liever geen al te grote risico’s – eerder het omgekeerde: als zij één verwijt krijgt in de eurocrisisbestrijding, is het dat ze te langzaam en te voorzichtig is. Daarom heeft zij besloten om Griekenland zeker tot ná de Duitse verkiezingen in de eurozone te houden. Iedereen weet dat in Brussel.

Merkel kan dat niet hardop zeggen. Dat komt niet alleen doordat het enigszins pijnlijk wordt dat Duitsland zo dominant is bij dit soort beslissingen. De Duitsers benadrukken deze dominantie liever niet.

Een andere reden om het besluit niet aan de grote klok te hangen, is dat Griekenland officieel bezig is aan zijn „laatste kans”. De trojka is bezig een rapport op te stellen over de houdbaarheid van de afspraak dat de Griekse schuld in 2020 120 procent moet zijn van het bbp. Maar achter de schermen wordt volgens bronnen in Brussel alles in het werk gesteld om de regering-Samaras deels voor deze trojka-test te laten slagen. Portugal en Ierland, andere ‘programmalanden’, moeten niet het idee krijgen dat je ook euroland kunt blijven zónder met resultaten te komen. Het Duitse blad Der Spiegel meldde recentelijk dat de bondskanselier bezig is de volgende trojka-evaluatie van Griekenland zo te ‘redigeren’ dat de positieve dingen wat meer benadrukt worden en de negatieve dingen minder. In Brussel wordt dat niet bestreden. Dit is geen fraude, zegt iedereen er haastig bij. In Athene wordt zo weinig uitgegeven, dat er momenteel zowat een begrotingsevenwicht is. Dat de economische groei nog verder in de min is dan eerder werd voorspeld, geldt voor bijna alle eurolanden. Dat is niet alleen de schuld van Griekenland. Ook zijn er duizend manieren om houdbaarheid van schuld te berekenen, allemaal met ander resultaat.

De stem van de bondskanselier geeft de doorslag. Zij heeft het lot van Griekenland en Europa in handen, lijkt het wel. Het is waar dat de meeste andere regeringsleiders allang besloten hadden dat ze Griekenland niet wilden laten gaan. De Franse president Hollande herhaalt dit voortdurend. Ook eurogroep-voorzitter Jean-Claude Juncker, premier van Luxemburg, zei midden september stellig: „Griekenland verlaat de eurozone niet.” Maar Merkel bepaalt wat er gebeurt, en wanneer.

Begin 2010 traineerde zij het eerste Griekse hulppakket omdat ze eerst de verkiezingen in Noordrijn-Westfalen wilde winnen: die waren op een zaterdag, het pakket kwam er op zondag. Nu prevaleren de Duitse parlementsverkiezingen in 2013. Merkel heeft ook verordonneerd dat ‘Griekenland’ géén thema mag zijn op de Europese top van regeringsleiders in oktober, bevestigen bronnen in Brussel, omdat zij dan voortgang wil maken met onderhandelingen over de bankunie en meer politieke unie in Europa. De beslissing over Griekenland wordt waarschijnlijk pas begin november bekendgemaakt, na de Amerikaanse verkiezingen. Want ook Barack Obama wil geen gedoe vóór de verkiezingen. Waarschijnlijk komt er een speciale Europese top in de eerste helft van november, om het Griekse besluit aan te kondigen.

Maar hoe hou je Griekenland binnenboord?

Nu Merkel Griekenland tot nader orde binnenboord wil houden, rijst de vraag hoe zij dit wil regelen. Politiek en sociaal lijkt in Griekenland het kookpunt bereikt. De kans bestaat dat de regering-Samaras geen lang leven beschoren is. Wat dan? Hoe gaat de eurozone financieel en politiek om met een failed state in haar midden?

Op het financiële deel van de vraag krijg je in Brussel en Berlijn opvallend laconieke antwoorden. Och, zegt men, Griekenland heeft net een tweede leningenpakket gekregen. Dat loopt tot eind 2014. Er moet waarschijnlijk geld bij, maar dat zien we aan het eind van de rit wel. „Wie weet is de situatie over een paar jaar een stuk beter”, zegt een eurofunctionaris, die denkt dat bijvoorbeeld Spanje snel uit het dal komt. „Dan is het makkelijker om extra geld aan onze parlementen te vragen.”

De vraag is of het Internationaal Monetair Fonds aan boord kan blijven als de voortgangsrapportage over Griekenland steeds meer door politieke motieven wordt gedreven. Het IMF, dat zijn ‘fixers’ met het credo: ‘Er is een probleem. Dat moet worden opgelost. Daarna gaan we naar de volgende klus’. Europeanen in de trojka leggen meer accent op politieke overwegingen. Dat clasht. Zo eist het IMF nu dat de Griekse schuld wordt geherstructureerd. De Europeanen willen dit niet. Of liever, Merkel wil het niet.

Ook op dit punt zijn functionarissen in Brussel laconiek. Ze lijken ervan uit te gaan dat ze wel een akkoord met het IMF sluiten. IMF-chef Christine Lagarde waarschuwt constant voor financiële instabiliteit. Daarbij gaat het gerucht dat Lagarde, voormalig Frans minister van Financiën, ontevreden is in Washington en terug wil naar Europa. Misschien wel als opvolger van Commissie-voorzitter José Manuel Barroso, over twee jaar. Voor die post zoekt men een vrouw. En als Lagarde die ambieert, heeft ze de zegen nodig van Angela Merkel. Dus kan ze maar beter inbinden als het over snelle herstructurering van Griekse schuld gaat.

Dit zijn speculaties. Maar ze doen niet zomaar de ronde. Tot dusver is de eurocrisisbestrijding geen zaak geweest van enkel rekensommen en huishoudboekjes, maar veel meer van machtspolitiek en persoonlijkheden. Waarom zou het nu ineens anders gaan? De macht van Duitsland en de persoon van Merkel zijn dominant. Hoe het verder gaat met Griekenland in de eurozone, wordt grotendeels in Berlijn bekokstoofd. „De rijken besturen de monetaire unie”, zegt een ambassadeur. „Dat is nieuw in de Europese constructie.” Vooral omdat die constructie is opgezet om te zorgen dat Duitsland nooit meer de eerste viool zou spelen in Europa.

De vraag dringt zich op of de eurozone – lees: Duitsland – bereid is de teugels over te nemen als de situatie in Griekenland beroerd blijft. Het antwoord kan moeilijk nee zijn, als je net besloten hebt dat het land in de eurozone blijft. Daarbij, eigenlijk hééft de eurozone al veel Griekse teugels in handen. Europese en nationale functionarissen runnen geen ministeries, maar soms scheelt het niet veel. Een Brusselse functionaris vertelde onlangs dat hij naar Athene vliegt als meerdere ministeries een contract moeten tekenen. „Anders weigeren de directeuren-generaal van die ministeries om samen te komen en kan er niets getekend worden. Wij zijn de enigen die zo’n ontmoeting kunnen afdwingen. Ik voel me soms een halve koloniaal.”

De rol van deze semikolonialen zal in de komende tijd niet kleiner worden. Volgens de Groene europarlementariër Daniel Cohn-Bendit wordt Griekenland, „als we niet uitkijken, een beetje als Duitsland na het verdrag van Versailles. Als we het land nog verder op de knieën dwingen, kunnen er gevaarlijke dingen gebeuren. Extreem-rechts biedt al 20 euro per familie.”

Bij een implosie kan Europa in de situatie komen dat het de boel in Griekenland min of meer overneemt. Dat er op elk ministerie Europeanen zitten die geen advies meer geven, maar vertellen wat de minister moet doen. Misschien loopt het zo’n vaart niet. Duidelijk is wel dat Merkel zich, met haar besluit om Griekenland binnenboord te houden, een nieuwe verantwoordelijkheid op de hals haalt. En dat zíj degene is die deze Europeanen dan moet aansturen.