Europa in verbouwing: nú wordt de macht verdeeld

De Europese Unie gaat drastisch veranderen – of premier Rutte het nu wil of niet. Nu de eurozone vecht voor zijn bestaan, zijn technische akkefietjes in wezen grote machtsvragen. Onze correspondent in Brussel Caroline de Gruyter verkent het toekomstige Europa.

Europese ambtenaren die in Brussel een wetsvoorstel schrijven over toekomstig banktoezicht in Europa, ontdekten laatst dat hun collega’s bij de Europese Centrale Bank bezig zijn met exact hetzelfde. Maar dan in Frankfurt. En op hun eigen manier.

Europese instellingen zijn wel vaker bezig elkaar vliegen af te vangen. Tot dusver waren die strubbelingen zelden interessant. Maar tegenwoordig ligt dat een beetje anders. Europa gaat drastisch veranderen, door de eurocrisis.

Europees president Herman Van Rompuy presenteerde in juni een plan met vier ‘bouwstenen’ die de euro en Europa stabieler moeten maken: bankunie, begrotingsunie, economische unie en méér democratie. Premier Mark Rutte voelt weinig voor deze ,,vergezichten” die overdracht van soevereiniteit vereisen, maar kan in zijn eentje niet tegenhouden dat Van Rompuy het plan nu gaat uitwerken. Als Europa er anders uit gaat zien, verandert de rol van instellingen als de ECB, de Commissie en het Europees Parlement ook. Om van de nationale regeringen nog te zwijgen.

Allen willen met nu hun vingers aan de knoppen zitten, om die veranderingen te sturen en de eigen machtsbasis te verdedigen. De kunst voor Brussel-watchers is om te zien wie het machtigst wordt. Dan weet je ook hoe Europa straks vorm krijgt.

De situatie nu doet denken aan die in de tweede helft van de jaren tachtig. De tijden veranderen en de Europese constructie voldoet niet meer, zag destijds Commissievoorzitter Jacques Delors. De Britse eurocommissaris Lord Cockfield schreef een rapport dat de basis zou vormen voor grote stappen voorwaarts: de interne markt, de monetaire unie en een meer gezamenlijk buitenlands beleid. De Commissie en het Parlement werden sterker.

Of Europa ditmaal weer federaler wordt, is onduidelijk. Maar zeker is dat de kaarten voor alle Europese instellingen opnieuw worden geschud.

De Britten offshore

Zo schuilt achter het ‘akkefietje’ tussen ECB en Commissie over banktoezicht een fascinerend dilemma: geldt dat toezicht voor zeventien eurolanden, of voor alle 27 EU-landen? Wordt de kloof tussen de eurozone en de rest van de EU dieper?

De Commissie, een EU-instelling, dient de belangen van 27 landen. Als ze alleen iets voor zeventien doet, gaan de andere tien steigeren. Dus wil de Commissie banktoezicht voor 27 landen. Maar de ECB is er voor de eurozone. Zij heeft met niet-eurolanden als Groot-Brittannië weinig te maken. De ECB wil het toezicht snel opzetten – voor zeventien landen.

Maar kan dit? Londen is hét financiële centrum van Europa. Als je banktoezicht alleen voor eurolanden centraliseert, blijft de bulk buiten schot. „Als we niet oppassen”, zegt een hoge Commissiefunctionaris, „creëren we een offshore centrum buiten de eurozone.”

Op de junitop waren de spanningen over Van Rompuys plan groot. De zwaarste kritiek kwam van een euroland, en de meeste lof van een niet-euroland. Premier Rutte was het meest negatief – „oorlogszuchtig” zelfs, volgens een ooggetuige. Hij trok niet alleen de afzonderlijke bouwstenen in twijfel, maar betwistte ook dat het plan als zodanig de basis kan zijn voor een nieuwe Europese architectuur. Rutte wist alleen een lidwoord uit de tekst te schrappen: er staat nu „vier bouwstenen” in plaats van „de vier bouwstenen”.

De Britse premier David Cameron, die onder druk van eurosceptici in zijn partij vaak lastig is op Europese toppen, was juist enthousiast over Van Rompuy’s plan. Hij moedigde eurolanden aan „to get their act together” – zonder zijn eigen land. Maar Denemarken en Polen, landen zonder euro, willen juist wél meedoen aan banktoezicht. Zweden vraagt zich af of alle 27 landen nog wel gelijkwaardig zijn in zo’n Europa.

Dat de Commissie aan de slag ging met het ontwerp, is logisch: zij heeft het recht en de plicht om voorstellen te doen, volgens het Europees Verdrag. Maar omdat de ECB dit toezicht moet gaan uitvoeren, was het evenzeer logisch dat ze in Frankfurt ook gingen schrijven. Volgens Josef Janning van denktank European Policy Centre „hebben de presidenten van alle instellingen (…) er groot belang bij om de macht van hun eigen instellingen te vergroten.”

Dit alles kan alleen maar gebeuren áls de eurozone tenminste – en dat is een groot ‘als’– niet voortijdig struikelt over de de problemen in Griekenland, Spanje en Italië, over de Nederlandse verkiezingen of het vonnis van het Duitse Constitutionele Hof over het noodfonds ESM in september.

Rivaliteit tussen parlementen

Intussen worden ook over andere elementen van het Van Rompuy-plan de messen geslepen, zoals over democratische controle. Het Europees Parlement wordt steeds assertiever. Laatst weigerde het om het zogenaamde ‘two-pack’ voor begrotingsdiscipline, goedgekeurd door euro-regeringen, te accepteren als er niets in stond over euro-obligaties, gezamenlijk schuldpapier voor de eurozone. Dit ging zelfs de Fransen, die vóór eurobonds zijn, te ver. „Wat denken ze wel!” brieste een Franse onderhandelaar. „Dit raakt de soevereiniteit. Hier moeten we eerst een debat in ons nationale parlement over hebben! Dat kan niet als oekaze uit Brussel komen.”

De actie van het parlement gaat meer over politieke macht dan over eurobonds. Als nationale parlementen meer bij Europese besluitvorming worden betrokken, zoals Van Rompuy wil, dan vrezen Europarlementariërs marginalisatie.

Andrew Duff, een Britse liberaal, sprak laatst voor veel collega’s toen hij misprijzend zei: „Moeten nationale parlementen Europa legitimeren? Laten we eerst eens bespreken wat voor rotzooitje zij afgelopen jaren van Europese afspraken hebben gemaakt!” Tegelijkertijd erkent hij dat het Europees Parlement zo ver afstaat van „dit Europa [van de lidstaten] dat zo conservatief en zo nationaal denkt”.

Velen noemen de vierde bouwsteen van Van Rompuy de allerlastigste: hét probleem van Europa is het gebrek aan democratische legitimatie. Zonder die legitimatie is er geen kans dat burgers in alle eurolanden akkoord gaan met de drie andere bouwstenen.

Komende tijd moeten Europese politici moeilijke knopen doorhakken: komt er een Europese ‘senaat’ van nationale parlementariërs? Mogen Britse of Tsjechische Europarlementariërs straks nog meestemmen over eurozaken?

Frankfurt versus Brussel

De eerste stoelendans verloopt niet zo goed voor het Europarlement. Nationale regeringen en de Commissie ergeren zich aan Europarlementariërs. Parlementsvoorzitter Martin Schulz schreef niet mee aan het Van Rompuy-rapport. Bij toppen borrelt hij mee, daarna moet hij weg.

Vooralsnog wint vooral de ECB aan macht. Zij krijgt het Europese banktoezicht toegeschoven. Aanvankelijk wilde de bank dit toezicht niet eens. De ECB is een monetaire instelling, zonder enige ervaring met banktoezicht. Maar de nationale regeringen hebben in geen Europese instelling zoveel fiducie als in de ECB. Niemand wilde de Commissie de banksupervisie toevertrouwen, waar wél veel bankkennis zit.

Het is een teken dat de positie van de Europese Commissie, die steeds meer wordt gewantrouwd in de Europese hoofdsteden, onder grote druk staat. De Duitse bondskanselier Angela Merkel zette ECB-president Mario Draghi zelfs voor het blok: „Jij doet Europese supervisie, anders geen supervisie.” Dus Draghi, die Europees toezicht cruciaal vindt, moest wel.

Daarom was de ECB dominant bij het opstellen van het Van Rompuy-plan, waarvan maar liefst elf versies in omloop waren. Commissievoorzitter Barroso keek de kat uit de boom. Moest hij meewerken aan iets voor het clubje eurolanden, waarmee hij zijn mandaat geweld aandeed? Pas na enige „verbale massage” van anderen ging Barroso echt meedoen.

Komende maanden en jaren moeten er nog veel taaiere vragen beantwoord worden, die het hart van de Europese democratieën raken en voor burgers ingrijpender zijn dan toezicht op banken. Kunnen de Britten in de EU blijven als ze nergens aan mee willen doen? Kun je de interne markt voor 27 landen overeind houden, als de euro-kopgroep echt demarreert? Zullen instellingen voor de 27, zoals het Hof van Justitie, de Commissie en het Parlement, dan niet splijten? Kan de Europese president, die ook eurotoppen voorzit, straks nog uit een niet-euroland komen? Moet hij worden gekozen?

Hoe het antwoord op deze vragen ook luidt – als Europa de eurocrisis overleeft, zal het een heel ander Europa zijn.