Internationaal Strafhof zoekt erkenning

In zijn 10-jarig bestaan heeft het Internationaal Strafhof in Den Haag één veroordeling uitgesproken en veel frustratie gewekt – door slordigheid, traagheid en ‘selectieve’ vervolging. Hoe Fatou Bensouda, de nieuwe hoofdaanklager, een succes kan maken van het Hof, legt Toon Beemsterboer uit.

Syrië, mei 2012. Tijdens een demonstratie dragen activisten spandoeken met de tekst: Assad naar Den Haag. Ze willen dat hun president wordt berecht door het Internationaal Strafhof. Volgens mensenrechtenorganisaties maakt het Syrische regime zich schuldig aan oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid.

Maar tegen Assad kan het Strafhof geen arrestatiebevel uitvaardigen. Syrië behoort niet tot de 121 landen die het Statuut van Rome, waarin de jurisdictie van het Strafhof is vastgelegd, hebben geratificeerd. Dat betekent dat alleen de VN-Veiligheidsraad het Strafhof kan verzoeken om een arrestatiebevel. En dat zal in dit geval niet snel gebeuren.

Het versterkt de kritiek op het Strafhof dat het zich laat gebruiken als een politiek instrument. Waarom werd de Libische leider Gaddafi wel snel aangeklaagd, en Assad niet?

Congo, juli 2012. Het Strafhof heeft in zijn tienjarige bestaan één verdachte veroordeeld: de Congolese krijgsheer Thomas Lubanga kreeg vorige week, na drie jaar procederen, veertien jaar cel wegens het rekruteren en inzetten van kindsoldaten. Lubanga’s voormalige rechterhand generaal Bosco Ntaganda, ook gezocht door het Strafhof, deserteerde onlangs uit het Congolese regeringsleger, onrustig geworden door Lubanga’s veroordeling. Nu dreigt Ntaganda met zijn nieuwe rebellenleger de Oost-Congolese stad Goma in te nemen. De VN hebben extra blauwhelmen gestuurd om de stad te beschermen. Het Strafhof zorgt voor gerechtigheid, maar helpt ook de vrede?

Ethiopië, dit weekeinde. In de hoofdstad Addis Abeba waren de staatshoofden en regeringsleiders van de landen van de Afrikaanse Unie bijeen. Onder hen heerst zo veel frustratie over het Strafhof, dat onlangs is geopperd een apart Afrikaans strafhof op te richten. Afrikaanse landen zien het Strafhof in Den Haag als „instrument van westers imperialisme” omdat alle verdachten tot nu toe Afrikanen zijn, van de Oegandese krijgsheer Joseph Kony tot de Soedanese president Omar al-Bashir.

Het Internationaal Strafhof bestaat deze maand tien jaar, en het is volop in het nieuws. Er is veel kritiek, vooral op de juridische kwaliteit van de aanklachten en de trage voortgang van processen. Het Strafhof is zeven strafrechtelijke onderzoeken begonnen en heeft twintig arrestatiebevelen uitgevaardigd. Tot nu toe zijn slechts zes verdachten opgepakt en drie rechtszaken van start gegaan. Lubanga is de enige veroordeling die het Strafhof heeft uitgesproken.

Maar het Strafhof spreekt ook tot de verbeelding. De spandoeken in Syrië laten zien dat het aanzien van ‘Den Haag’ is gegroeid. Dat bleek ook toen een Amerikaanse burger op eigen initiatief een film op You Tube verspreidde om Kony op te sporen en voor het Strafhof te brengen.

Discussie is er altijd geweest, sinds het Strafhof op 1 juli 2002 werd opgericht. Door tijdelijke internationale hoven als het Joegoslaviëtribunaal was de behoefte ontstaan aan een permanent internationaal tribunaal voor oorlogsmisdaden. Maar er was twijfel of het wel genoeg werk zou hebben. Grootmachten als China, Rusland en de Verenigde Staten ratificeerden het Statuut van Rome niet. De Amerikaanse president Bush tekende zelfs een wet die militair ingrijpen autoriseert om eventuele Amerikaanse gevangenen in Scheveningen te bevrijden.

De VS zijn inmiddels bijgedraaid. Nog steeds is Amerika niet aangesloten, maar nu vragen de VS als het zo uitkomt zelf – via de VN-Veiligheidsraad – om vervolging van verdachten via het Strafhof – zoals in Libië.

Toen de eerste hoofdaanklager, de Argentijnse jurist Luis Moreno-Ocampo, tien jaar geleden aan het werk ging had hij twee medewerkers en zes lege verdiepingen tot zijn beschikking. Zijn opvolger, de Gambiaanse jurist Fatou Bensouda, staat sinds vorige maand aan het hoofd van een organisatie met driehonderd werknemers uit tachtig landen. Zij kan het Hof nieuw elan geven. Wat is haar to do-lijstje om het Strafhof voor de komende jaren?

1Moreno-Ocampo doen vergeten

Moreno-Ocampo was tien jaar lang het gezicht van het Strafhof. Hij leidde de strafrechtelijke onderzoeken, vaardigde arrestatiebevelen uit en bereidde de rechtszaken voor. Mensenrechtenorganisaties hadden kritiek op zijn ‘selectieve gerechtigheid’. Ze wezen bijvoorbeeld op Libië, waar hij leden van het oude regime aanklaagde voor misdaden tijdens de burgeroorlog, terwijl tegen rebellen en de NAVO nog altijd alleen maar een onderzoek loopt.

Soms kreeg hij het verwijt niet zorgvuldig genoeg te werk te gaan. De Nederlander Martin Witteveen, die onderzoek deed naar de Oegandese krijgsheer Joseph Kony, zei na zijn vertrek bij het Hof in 2008 dat Moreno-Ocampo zoveel haast had om de aanklacht rond te krijgen dat er te weinig gevallen van seksueel geweld in de aanklacht tegen Kony zijn opgenomen. Het proces tegen Lubanga verliep verre van vlekkeloos. De hoofdaanklager werd door de rechters onder andere op de vingers getikt voor het gebruik van tussenpersonen bij het leggen van contacten met getuigen. De getuigenissen van drie voormalige kindsoldaten werden verworpen omdat ze onder druk waren gezet om een belastende verklaring af te leggen.

De nieuwe hoofdaanklager Bensouda werkt al sinds 2004 als plaatsvervanger van Moreno-Ocampo. Maar juristen rond het Strafhof hebben hoge verwachtingen van de Gambiaanse, die in alles het tegenovergestelde is van haar voorganger. Ze is bedachtzaam, weloverwogen en diplomatiek.

Ze maakte carrière bij de Gambiaanse justitie, waar ze twintig jaar werkte, onder meer als procureur-generaal. Haar internationale carrière begon bij het Rwanda-tribunaal in het Tanzaniaanse Arusha, waar ze aan de slag ging als juridisch adviseur.

Met haar jarenlange ervaring bij het Strafhof weet ze precies wat wel en niet werkt. Zij heeft gezegd dat ze de kwaliteit en effectiviteit van het onderzoek wil verbeteren. „Het Strafhof heeft beperkte middelen, dus het gebruik van tussenpersonen is onvermijdelijk”, zegt Alpha Sesay, een advocaat uit Sierra Leone die het Strafhof volgt voor het Open Society Justice Initiative. „Maar ik verwacht dat Bensouda zorgvuldiger te werk gaat dan Moreno-Ocampo.”

Volgens Richard Dicker, directeur internationaal recht van Human Rights Watch, moet Bensouda om te beginnen „het gevoel vergroten dat het Strafhof functioneert als een juridisch instituut dat onpartijdig is.”

2Relatie met Afrika verbeteren

De focus van het Strafhof op Afrika heeft tot grote controverse geleid op het continent. Vooral de aanklacht tegen de Soedanese president Omar al-Bashir wegens genocide in Darfur schoot veel landen in het verkeerde keelgat. De Afrikaanse Unie weigert gehoor te geven aan het arrestatiebevel tegen Bashir omdat dit het vredesproces in gevaar zou brengen. Veel landen hebben hem met alle egards ontvangen. De AU-top van afgelopen weekend was zelfs verplaatst van Malawi naar Ethiopië: Malawi heeft net een nieuwe president, Joyce Banda, die Bashir had willen uitleveren.

Besouda, in 1961 geboren in een groot islamitisch gezin in het West-Afrikaanse landje Gambia, is mede gekozen tot hoofdaanklager om de relatie met Afrika te verbeteren. Maar Afrika moet geen coulance van haar verwachten. Veel aandacht van het Strafhof voor Afrika is volgens haar juist goed voor Afrika: de slachtoffers van de misdaden zijn immers ook Afrikaans, en de straffeloosheid is groot. Ze wijst erop dat drie Afrikaanse landen een zaak hebben doorverwezen naar het Strafhof. Afrikaanse landen werken mee aan verzoeken van het Strafhof om assistentie, zoals in het proces tegen vier prominente Kenianen, onder wie vicepremier (en presidentskandidaat) Uhuru Kenyatta, wegens hun rol in het verkiezingsgeweld in 2007. Alle vier zijn in de rechtszaal in Den Haag verschenen.

Bensouda zal al haar diplomatieke vaardigheden moeten inzetten om de relatie met Afrika te verbeteren, meent Dicker van Human Rights Watch. „Bensouda kan bijdragen aan betere relaties door duidelijk te maken wat haar mandaat is en dat ze bovenal onpartijdig is. Maar ik maak me geen illusies: sommige leiders zijn tegen het Strafhof omdat ze niet willen dat er een einde komt aan de straffeloosheid.”

3 Meer zaken buiten Afrika

Het Strafhof is na tien jaar nog geen enkel onderzoek begonnen in andere delen van de wereld dan Afrika. Toch is er werk genoeg: grove misdaden zijn van alle continenten. Er zijn voorbereidende onderzoeken geopend in onder meer Afghanistan, Georgië, Irak, Honduras, Noord-Korea, Nigeria en Colombia, maar die hebben niet tot aanklachten geleid. Volgens advocaat Sesay van het Open Society Justice Initiative zijn onderzoeken buiten Afrika cruciaal. „Zo kan het Strafhof legitimiteit terugkrijgen.”

Het zou een groot verschil maken als bijvoorbeeld de landen in het Midden-Oosten het Statuut van Rome zouden ratificeren. Tunesië is tot nu toe de enige die dat gedaan heeft. Algerije, Marokko, Egypte, Syrië hebben het Statuut van Rome wel ondertekend, maar niet geratificeerd. Wanneer ze dat gedaan hebben, zal het Strafhof niet langer afhankelijk zijn van doorverwijzing door de Veiligheidsraad, zoals in het geval van Syrië. Dan kan het zelf besluiten een onderzoekin deze landen te openen.

4 Geld inzamelen

De begroting van het Strafhof, die dit jaar 120 miljoen euro bedraagt, staat onder druk. Landen die de grootste bijdrage leveren, zoals Duitsland, Groot-Brittannië, Italië en Japan, oefenen druk uit om te bezuinigen. Het is immers crisis. Maar de vraag naar strafrechtelijk onderzoek van het Strafhof neemt juist toe. En internationaal recht is duur. Het gevaar bestaat dat het Strafhof in de toekomst minder gedegen onderzoek zal doen in meer landen.

De afgelopen jaren heeft het Strafhof onder meer kantoren geopend in Congo, Oeganda en Tsjaad om de getroffen gemeenschappen voor te lichten over het werk van het hof. De grootste donateurs pleiten ervoor om dit soort activiteiten te verminderen. Dicker is hier fel op tegen. „Dit zou de steun voor en de legitimiteit van het Strafhof uithollen. Het is belangrijk om een brug te slaan tussen Den Haag en de getroffen gemeenschappen. Zo krijgt het werk van het Strafhof betekenis.”