ECB is niet klaar voor bankentoezicht

De Europese regeringsleiders besloten eind vorige week tot overkoepelend, Europees bankentoezicht. Hoe gaat dat er uit zien, wanneer is het operationeel en welke valkuilen dreigen?

Eén reddingactie te veel. Dat bezegelde het lot van de Duitse bank WestLB. Bijna op hetzelfde moment dat de Europese regeringsleiders vorige week in Brussel besloten om overkoepelend Europees bankentoezicht in te stellen, moest WestLB na 180 jaar noodgedwongen haar deuren sluiten.

Kan Europees bankentoezicht, onder leiding van de Europese Centrale bank (ECB) het straks beter doen dan het Duitse toezicht? Of het Spaanse? Of het Nederlandse, gezien de tekortschietende controle op en het bankroet van de DSB Bank (2009)?

WestLB, een afkorting van Westdeutsche Landesbank, was jarenlang het boegbeeld van de banken in de Duitse publieke sector. Deze banken zijn in handen van regionale overheden (Länder). Hun taak: kredietverlening aan lokale en regionale bedrijven. Maar zij hebben zich de afgelopen twintig jaar ontpopt tot reguliere banken, zij het met opzienbarende missers en pijnlijke stroppen.

In de kredietcrisis van 2008 moest WestLB voor de tweede maal in dat decennium worden gered door kapitaalinjecties van de regionale overheid. Als uitvloeisel daarvan moet de bank nu, vier jaar later, stoppen.

Persbureau Bloomberg becijferde dat de Duitse Landesbanken samen in de kredietcrisis 97,3 miljard euro staatsteun en -garanties hebben gekregen. Dat komt opmerkelijk dicht in de buurt komt van de 100 miljard die het Europese noodfonds beschikbaar stelt als kapitaalinjectie voor wankelende de Spaanse regionale spaar- en kredietbanken, de cajas. Het verschil: de Duitsers betaalden ‘hun’ eigen reddingsacties, de Spanjaarden doen een beroep op Europa.

Pal na het besluit tot streng Europees bankentoezicht vorige week vrijdag op de Europese top, neemt de ECB zelf al afstand. Maandag zei het Oostenrijkse ECB-bestuurslid Ewald Nowotny dat hij geen rol ziet voor het toezicht op duizenden en duizenden banken in Europa.

President Klaas Knot van De Nederlandsche Bank, tevens deelnemer aan het reguliere ECB-topoverleg, vindt het „ambitieus” dat de ECB eind dit jaar de controle over alle banken „up en running” heeft, zo laat zijn woordvoerder weten. „Dat betekent niet dat we nu opeens 15.000 nieuwe vacatures in Frankfurt hebben. Het toezicht zal nog steeds nationaal worden uitgevoerd, maar de rapportage wordt anders. Als er iets mis is, gaan meteen de alarmbellen in Frankfurt rinkelen en kan er eerder en breder worden ingegrepen.”

De verwachting van Knot stemt overeen met het advies dat Jaap Koelewijn, hoogleraar aan de Universiteit Nyenrode, zou geven. Koelewijn, die zijn proefschrift schreef over het toezicht op banken, trekt een parallel met het Amerikaanse bankentoezicht. Ook in de VS werkt de centrale bank als toezichthouder met regionale vertegenwoordigers, in de Europese context: de ECB met DNB.

Koelewijn: „De toezichthouders moeten lokale wortels hebben, maar hun informatie moet zo snel mogelijk naar een beslissingsbevoegd centrum.” Cruciaal is dat er een uniform risicokader komt, zegt hij, dat wordt vastgesteld door de ECB. Nowotny rept van „internationale kwaliteitscontrole” door de ECB.

Tegelijkertijd waarschuwt Koelewijn dat het, zoals nu in Spanje, juist de „huis-, tuin- en keukenbanken, de cajas zijn, die tot over hun oren in de vastgoedfinanciering zitten. Zij lopen de grote risico’s.”

Maar met lokaal toezicht en de ECB-controle is alleen nog maar het kader geschetst. Hoe gaan de toezichthouders te werk als een bank gesteund wordt? Wordt een kapitaalinjectie gekoppeld aan voorwaarden, en zo ja welke? Aan de voorwaarde van sluiting, zoals bij WestLB?

Bankenanalist Cor Kluis van Rabobank zucht. „Uitvoering, details en snelheid, dat is bij Europese besluiten drie keer afwachten.” Hij wijst op twee onduidelijkheden. Wordt de steun aan Spaanse banken straks zonder voorwaarden verleend, dan betekent dat een ongelijke behandeling ten opzichte van bijvoorbeeld Nederlandse financiële instellingen als SNS Reaal en ING. Zij kregen in 2008 en 2009 wel staatssteun, maar onder voorwaarden. Zo moet bank en verzekeraar ING zichzelf in stukken opbreken. „Europa zal die tegenstelling onder ogen moeten zien.”

De tweede onduidelijkheid: kan de ECB straks als toezichthouder haar wil opleggen aan banken die het niet eens zijn met pijnlijke maatregelen? Niet alleen de betrokken bankdirecteuren zullen ingrijpen als een affront ervaren, ook politici. „Ik zie het nog niet één, twee, drie gebeuren dat Europa straks over Spaanse banken gaat.”

Tenslotte zijn er de lessen sinds de kredietcrisis. In Nederland bleek toezichthouder DNB onvoldoende ervaring te hebben met banken als DSB die haar toezicht gedeeltelijk negeerden. Ook bleken de wettelijke sancties niet goed doordacht. Tussen de twee uiterste reacties van de toezichthouder, namelijk niets doen of de bank sluiten, zaten geen praktische alternatieven. Met gezwinde spoed heeft minister van Financiën Jan Kees de Jager nieuwe wetgeving door het parlement geloodst. „Je zou willen dat alle toezichthouders dezelfde instrumenten gebruiken”, zegt Koelewijn.

De zes maanden die de Europese leiders hebben uitgetrokken voor Europees toezicht lijken Koelewijn rijkelijk kort. „In het proces naar Europese eenwording ben ik blij dat het kwartje gevallen is. Maar voordat je volwaardig Europees toezicht hebt, ben je vijf tot tien jaar verder. De ECB bouwt een nieuw hoofdkantoor in Frankfurt. Ik denk dat er wel een extra toren bij moet. Of twee.”