WRR-rapporteur Winsemius: ook een aanval op de overheid is inspraak

Het was één en al ‘kan niet’ en ‘moeilijk’, verzucht een initiatiefnemer in Vertrouwen in burgers. Een rapport waarmee de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid radicaal partij kiest voor betrokken burgers die stuklopen op ‘bestuurderslogica’. Ambtenaren krijgen een les maatschappijleer.

In 244 bladzijden leren zij over omgangsvormen op internet, de dynamiek van veenbranden, groepsculturen, het nut van informatievoorziening, netwerkstructuren, betrokkenheidsstijlen en dat het betrekken van burgers zich uitbetaalt in minder bezwaarschriften en meer draagvlak. Het gaat burgers heus niet om hun gelijk, leert het rapport. Proces vinden zij belangrijker dan inhoud. Gekend worden in de beleidsontwikkeling, dat willen ze.

Voor oud-VROM-minister Pieter Winsemius, hoofdopsteller van het rapport, was dat een verrassing. “Het maakt mij niet uit hoe ik mijn zin krijg, als ik maar mijn zin krijg”, zei hij dinsdag tijdens de presentatie. Met zijn onderzoeksteam reisde hij het afgelopen jaar stad en land af om met burgers te spreken. “Ze willen overal de regie over hebben”, luidde een klacht over beleidsmakers.

Ambtenaren, op hun beurt, klagen dat ze te weinig tijd voor burgerparticipatie hebben. Deadlines van parlement, minister, gemeenteraad of wethouders zijn leidend. ‘Die burgerdialoog doen we daarna wel’ is volgens de WRR hun houding. “Burgers worden betrokken omdat het ‘moet’, vaak op een laat moment als een plan bijna in brons is gegoten.”

‘Laat het geen blind vertrouwen zijn’

Het rapport onderscheidt drie velden van burgerbetrokkenheid: beleidsparticipatie (overheid nodigt burger uit), maatschappelijke participatie (activering van burgers) en maatschappelijk initiatief (burger neemt zelf het heft in handen). Vanuit de optiek en belevingswereld van burgers gaat het steeds om hetzelfde, noteert de WRR. Zij maken geen principieel onderscheid. Vanuit het perspectief van beleidsmakers gaat het echter om geheel verschillende vraagstukken en verantwoordelijkheden. “Spelen mijn ambtenaren en ik wel in dezelfde film”, vraagt een wethouder zich in het rapport af.

Of ambtenaren en burgers in dezelfde film moeten spelen, is echter nog maar de vraag. Dat burgerparticipatie vaak uitloopt op frustratie, komt misschien wel omdat burger en ambtenaar elkaar voor de voeten lopen. In dat geval hebben we meer aan het WRR-mantra dat ambtenaren ‘burgers op het netvlies’ moeten hebben. Zowel bij de  beleidsontwikkeling als bij het toezicht op initiatieven van burgers.

Dat laatste demonstreerde Winsemius dinsdag op het voetbalveld in het Kyocera Stadion, beter bekend als de thuisbasis van ADO Den Haag. Hij hield een hockeystick in balans op zijn vingertoppen, waarmee hij wilde zeggen: geef burgers de ruimte, grijp pas in als ze vallen. Een staaltje oog-hand-coördinatie die hij bij veel ambtenaren mist. “Je moet burgers durven vertrouwen, maar laat het geen blind vertrouwen zijn. Behoud een vorm van controle.”

Zelfs premier werd als burger niet serieus genomen

Een bijzondere locatie voor een rapportpresentatie, erkent Winsemius een dag later op het WRR-kantoor in Den Haag. “We wilden er een mooi feestje van maken voor de burgers die wij geïnterviewd hebben. Ze hadden echt het gevoel dat het hun rapport was. Wij hebben het mogen opschrijven. ‘Ja, goed dat het erin staat’, zeiden ze dan.”

In de brandende zon vertelde de ene na de andere burger over zijn of haar prachtinitiatief. Of eigenlijk meer over het proces, want daarin bleken ze uiterst deskundig. “Buitengewoon leuk”, aldus Winsemius. “Dit zijn echte mensen, hè.” Op de eerste rij zat demissionair minister-president Mark Rutte. Ondanks een jetlag dutte hij niet in, maar wist hij te resumeren wie wat gezegd had. Een hand, een toezegging - het was de erkenning waar deze burgers naar zochten.

Ook herkenning, want Rutte memoreerde dat hij ooit in zijn eigen wijk niet serieus genomen werd. Een licht trauma dat hij deze mensen niet wilde aandoen. Toen Winsemius pogingen ondernam een microfoon van een burger terug te vorderen, verordende Rutte dat de mevrouw in kwestie nog wat langer mocht doorpraten over haar activiteitencentrum in de plaatselijke bibliotheek. In verenigingsverband bloemschikken, liefdesbrieven leren schrijven, het kon niet op.

‘Wie almaar denkt ‘het kan fout gaan’, mist kansen’

Omgaan met totale onzekerheid, dat is de uitdaging volgens Winsemius. Op het dakterras van het WRR-kantoor wil hij weinig weten van risico’s of onwenselijke vormen van burgerparticipatie. Extreem voorbeeld is de beweging Gouden Dageraad in Griekenland: burgers die zich in de steek gelaten voelden door de overheid en in hun verpauperde wijk zelf het heft in hand nemen (maatschappelijk initiatief). Niet alleen door voedsel en kleding uit te delen, maar ook door allochtonen uit te sluiten van publieke voorzieningen als speeltuin en openbaar vervoer. Technisch gezien een goed voorbeeld van betrokkenheid en zelforganisatie, maar in de uitwerking minder florissant.

Dichter bij huis kunnen we de zuipketens op het platteland aanwijzen als ongewenst maatschappelijk initiatief. Maar ook Hell’s Angels, volwassen pubers die zich aan God noch gebod houden. Of hangjongeren die bewoners tegenover zich vinden: ongewenste initiatieven lokken tegeninitiatieven uit. “Nu zit je alleen negatieve voorbeelden te noemen”, protesteert Winsemius. “Er liggen heel veel positieve kansen. Die gebruiken we onvoldoende. Dat is zonde. Risico’s moet je in de gaten houden. Wij zeggen nergens: overheid trek je terug. Er is een gezond wantrouwen van overheid in burgers en burgers in overheid nodig. Wie almaar denkt ‘het kan fout gaat’, mist heel veel kansen.”

Voor de één zijn genot vraagt de ander een verbod

Van Winsemius’ instelling kunnen veel ambtenaren nog wat opsteken. Maar die focus op de kansen van burgerparticipatie, ontneemt lezers van het rapport wel het zicht op machtsverhoudingen en rolverdelingen. Het rapport doet voorkomen alsof bestuurders neutrale moderatoren zijn, terwijl ze namens een politieke partij regeren, tal van bevoegdheden hebben en soms alle reden hebben om een initiatief niet te omarmen of de zoveelste brief van dezelfde burger ongelezen te laten.

Ook ontbreekt het aan onderscheid tussen privaat en publiek belang, terwijl die twee juist schuren als burgers opkomen voor een zaak. De WRR rept niet over fundamentele waarden als gelijkheid en legitimiteit. En dat is bijzonder voor een adviesorgaan die dat normaal gesproken wel doet. De raad hijst betrokken burgers op een voetstuk, maar vraagt zich niet af hoe nobel die betrokkenheid is. Betrokkenheid bij de wijk of bij het veldje dat ze als voortuin claimen? Voor de één zijn genot vraagt de ander een verbod. Zo bezien is het helemaal niet zo erg als ‘betrokken’ burgers soms stuklopen op de halsstarrigheid van een democratisch verkozen bestuurder. Of dat manisch-correctieve geraniumkijkers de deksel op hun neus krijgen als ze een voetbalveldje willen laten asfalteren.

Wie zijn die betrokken burgers eigenlijk? Om wat voor slag mensen gaat het? “Eén ding is zeker”, schrijft de WRR. “Er zijn behoorlijke verschillen tussen
burgers.” De raad wijst vier groepen aan: verantwoordelijken (30-35 %), volgzamen (15 %), pragmatici (25-30 %) en critici (25-30 %). Alleen al die verdeling leert dat initiatiefnemende (of bemoeizuchtige) burgers niet representatief zijn. Iemand die zestien jaar dossiers vreet en ambtenaren bestookt, legt als burger mogelijk teveel beslag op het inspraakverwerkend vermogen van de overheid. Zo iemand is wellicht beter geholpen met een plek op de kandidatenlijst van een lokale partij. Beleidsmakers die deze burgers serieus nemen, hebben mogelijk de verkeerde burgers op hun netvlies.

‘Tegen verkeerd gemotiveerde aanval moet je optreden’

Ondanks de tegenwerpingen, blijft Winsemius onverminderd positief over al die betrokkenheid. Occupy spreekt hem aan, maar ook hackerscollectief Anonymous. “Dat zijn organisaties die geen leiding willen hebben, waar geen uitgesproken stuur op zit. Die met elkaar een koers bepalen. Dat is vaak eerst tegen iets en na verloop van tijd worden ze voor iets. Dan wordt het interessant.”

Dat Anonymous websites van overheden en multinationals platlegt, baart hem niet zoveel zorgen. “Als de overheid veel weerstand oproept, dan gaan die burgers de overheid aanspreken. De website van de Belastingdienst zou je kunnen platleggen. Dat is echt niet zo moeilijk.” Na enig aandringen, maakt hij een voorbehoud. “Als het een onzinnige aanval is, een verkeerd gemotiveerde of misdadige, met grote schade voor andere burgers, dan moet je daar het maximale aan doen. Als dat niet zo is, dan is het kennelijk een uiting.”

Hoe moet de ideale ambtenaar reageren? “Oei, dat vind ik te moeilijk”, zegt Winsemius. “Dat weet ik niet. Een makkelijk antwoord is: dat moet je per situatie bekijken.” Burgers eerst laten aanrommelen en ingrijpen wanneer het uit de hand loopt? “Aanrommelen? Dat zijn niet onze woorden. De ruimte geven!”