Stop van onze democratie het rotten

Wat is democratie nog in Nederland? Instituties, zoals de rechterlijke macht en het parlement, zijn in verval geraakt – en dat terwijl juist nu grote hervormingen nodig zijn, van de arbeidsmarkt, het onderwijs en nog veel meer. Ze slagen alleen als we die instituties in ere herstellen, stelt Marcia Luyten.

Illustratie Roland Blokhuizen

Een gedachte-experiment. Stel dat Emile Roemer de verkiezingen van 12 september wint. Samen met Geert Wilders wil hij Nederland uit de Europese Unie halen, maar demissionair premier Rutte vreest dat Nederland dan naar de knoppen gaat. In een poging het land te behoeden voor een destructieve recessie, belt Rutte met de stafchef van het Nederlandse leger. Ook de baas van de nationale politie komt naar het Torentje. Uitkomst: de demissionair premier blijft nog even aan.

Dit is het ondenkbare denken in een land waar de macht sinds 1848 zetelt in het Huis van Thorbecke. Geweld is hierin geen grondslag voor politieke macht. Het gedrag van de macht wordt voorgeschreven door een uitgebreid pakket afspraken. Samen vormen deze de instituties van de democratische rechtsstaat; zij zijn de garantie dat een premier na verloren verkiezingen de macht afstaat.

Die instituties zijn allereerst informeel – afspraken en omgangsvormen – en in de tweede plaats formeel. Informeel is de overeenstemming dat parlementariërs debatteren via de voorzitter van de Tweede Kamer, en dat ze dat doen op een hoffelijke manier. Door die vormelijkheid kunnen zelfs gezworen vijanden onderhandelen. Ook de onafhankelijke pers is een (grotendeels) informele democratische institutie – de meeste spelregels voor de media zijn niet in wet of grondwet vastgelegd. Formele instituties zijn het parlement, de rechterlijke macht of de Raad van State.

Anders dan je zou denken zijn de afspraken en omgangsvormen minstens zo belangrijk als de staatsrechtelijke constructies. De hardware van de democratie is weinig waard wanneer de software aanzet tot een andere omgang met de macht. Wanneer de informele instituties niet meer werken, komen de formele in het luchtledige te hangen.

Die democratische instituties dienen meerdere doelen. Een is de geweldloze oplossing van conflicten binnen de rechtsstaat. Een ander doel is een zo goed mogelijk landsbestuur; een institutie als de SER vergrootte het probleemoplossend vermogen van de overheid.

Deze instituties ontwikkelden zich vier eeuwen lang, veelal als uitdrukking van een democratische cultuur. Er is nog weinig reden aan te nemen dat Mark Rutte na 12 september de verkiezingsuitslag naast zich neer legt, behalve dan dat hij de instituties van de democratische rechtsstaat miskent – stelselmatig en zonder scrupules.

Dat begon zo vroeg als in de formatie van zijn nu net gesneuvelde kabinet. Geert Wilders brak toen de formatieonderhandelingen met VVD en CDA af omdat de christen-democraten verdeeld en ‘instabiel’ zouden zijn. Informateur Ivo Opstelten gaf zijn opdracht terug aan de Koningin, die, op haar beurt, nieuwe besprekingen voorbereidde. Drie dagen later trok Ab Klink zich terug als CDA-Kamerlid. Wilders’ bezwaren vielen daarmee weg en Rutte, Verhagen en Wilders hervatten hun onderhandelingen – de koningin en haar opdracht straal negerend.

Dit affront tegen de monarchie was de eerste van een lange reeks schofferingen van democratische instituties. Zoals Mark Rutte de koningin loochende, zo lapte hij regels, afspraken en gebruiken aan zijn laars.

Om te beginnen heeft het kabinet-Rutte I adviezen van de verschillende Hoge Colleges van Staat in de wind geslagen. Zo zei de Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, onlangs in deze krant dat het kabinet weinig belangstelling heeft voor zijn adviezen. Ook de Algemene Rekenkamer liep tegen het institutioneel cynisme van de regering aan.

Door het negeren van de Rekenkamer, Ombudsman en ook de SER wordt geen wet of regel overtreden. Wel wordt met het verraad van deze instituties de pluriforme democratie de nek omgedraaid – en daarmee het effectieve bestuur dat ze diende. Nu kun je prima een rechtsstaat hebben zonder poldermodel. Maar zodra de grenzen van de rechtsstaat zelf worden opgezocht, wordt een coup ineens ietsje minder onvoorstelbaar.

Oud-premier Rutte verkende die grenzen. Kijk naar de rol van het hoogste adviesorgaan van de regering, de Raad van State. De Raad beoordeelt de wetsvoorstellen van de regering. Vergeleken met het eerste jaar van het kabinet-Balkenende IV (2007), kreeg het kabinet-Rutte I in zijn wittebroodsjaar over 60 procent meer wetsvoorstellen een negatief oordeel. Bij die wetsvoorstellen adviseerde de Raad van State het voorstel niet naar de Tweede Kamer te sturen.

Een van de gewraakte wetsvoorstellen was die over minimumstraffen. Het kabinet gaat daarmee te veel op de stoel van de rechter zitten, oordeelde de Raad. Ook de verhoging van griffiekosten werd door de Raad van State afgekeurd: ze beperkte de toegang tot de rechter – en zou daarmee de rechtsstaat aantasten. Het boerkaverbod was in strijd met de grondwettelijke vrijheid van godsdienst.

Die forse stijging van afgekeurde wetsvoorstellen is op zichzelf verontrustend. Alarmerender is het feit dat de regering het advies van de Raad vrijwel altijd naast zich neerlegde.

Zo liep Mark Rutte met een sloophamer door het Huis van Thorbecke heen. Erg moeilijk ging het breekwerk overigens niet. Het verval van democratische instituties was al even aan de gang.

Neem de rechterlijke macht. Die vecht al jaren tegen de scepsis van politiek en publiek. De laatste tien jaar kwam het herhaaldelijk voor dat politici zich over lopende rechtszaken uitlieten. Kamerleden vonden dat het Openbaar Ministerie te lage straffen eiste in een vastgoedzaak. Tijdens de zaak over het ‘gifschip’ Probo Koala papegaaiden politici de ook nog eens onjuiste feiten uit de media.

En politici bemoeien zich voortijdig met benoemingen in het hoogste rechtsorgaan, de Hoge Raad. Zo werd Diederik Aben geen raadsheer omdat hij zich in een vertrouwelijke notitie kritisch had uitgelaten over de vervanging van de rechters in het Wilders-proces – na druk uit de Tweede Kamer paste de Hoge Raad haar kandidatenlijst aan. Later ontstond gedoe over Ybo Buruma’s benoeming bij de Hoge Raad omdat hij ‘te links’ zou zijn.

Zonder gêne wordt de onafhankelijke rechterlijke macht gepolitiseerd. Dergelijke bemoeienis schendt een van de belangrijkste afspraken van onze liberale democratie: de scheiding der machten. Geert Wilders werkt doelbewust aan beschadiging van de magistratuur. Een jaar geleden claimde hij dat rechters niet meer voor het leven moeten worden benoemd – voorwaarde voor hun onafhankelijkheid. Hij wil om de vijf jaar bekijken of rechters criminelen wel zwaar genoeg straffen. Anders moeten ze maar gaan werken „voor de sociale dienst of het Riagg”. Dit openlijk beschimpen van de rechterlijke macht is destructiewerk dat zijn effect niet mist. Het vertrouwen in de rechterlijke macht neemt al jaren af.

Ook ministeries en lagere overheden kampen al enige tijd met een fundamenteel probleem. De in januari afgetreden vice-voorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, zei onlangs dat de bureaucratie zich in twintig jaar tijd heeft bekeerd tot de ideologie van bedrijfsmatig werken. Publieke taken werden ‘bestuur’ en bestuur werd ‘beheer’. Een hoop overheidstaken zijn verzelfstandigd of geprivatiseerd. In de ontstane wanorde zijn verantwoordelijkheden zoek. Niemand weet nog hoe het spoornet in vorm te krijgen. Erger: niemand weet precies wie daarop aan te spreken.

Oud-topambtenaar Roel Bekker, nu hoogleraar, beschreef in de kranten hoe sinds de jaren negentig politiek en bestuur uit elkaar groeiden. Politiek werd ‘mediagerichter’, de ‘incidentgevoeligheid’ liep op. Ambtenaren werden als gevolg voorzichtiger, beducht voor politieke missers, en werden ook langs die weg meer en meer beheerders.

De neergang van het parlement wordt pijnlijk precies geïllustreerd door de bankencrisis en het rapport van de commissie De Wit. Het functioneren van onze grondwettelijk belangrijkste institutie was misschien wel de grootste zorg van Herman Tjeenk Willink. Volksvertegenwoordigers worden volgens Tjeenk Willink door de media gedreven. Dat leidt tot oppervlakkigheid en incidentalisme. Van echte politieke controle zou nauwelijks nog sprake zijn.

De machteloosheid van de Tweede Kamer heeft alles te maken met de crisis van een andere institutie, de politieke partij. Die heeft een cruciale functie verloren. De partij was altijd een clearing house voor de belangen tussen verschillende maatschappelijke groepen die een partij herbergde. Die gewogen belangen kwamen tot uitdrukking in het partijprogramma. Maar de partij verloor haar programmatische functie. Niet langer is het de partij die kiezer en politicus verbindt. Hun enige geleider is verkiezingen.

De politieke partij verschraalt tot het voertuig waarmee de charismatische politicus macht vergaart. Kijk naar Pim Fortuyn, Rita Verdonk, Geert Wilders. Er was geen partij van leden die een leider koos. Een leider had een partij nodig om politicus te zijn – met zo min mogelijk last van zijn leden.

Terwijl de macht van democratische instituties al langer erodeert, heeft in Den Haag een nieuwe code postgevat. Die luidt volgens Ombudsman Alex Brenninkmeijer: „Bemoei jij je niet met mij dan bemoei ik me niet met jou.” Het kabinet-Rutte claimde een unilateraal bewind. De ‘belanghebbende’ van weleer werd een hindermacht.

Dit unilateraal bewind is een reactie op wat midden jaren negentig ‘de verplaatsing van de politiek’ werd genoemd. Samen met andere onderzoekers muntte Paul Kalma, toen directeur van het wetenschappelijk bureau van de Partij van de Arbeid, die term. Hij beschreef hoe macht uit Den Haag weglekte naar de technocratie van ambtenarij en de Europese Unie, naar maatschappelijke organisaties, wetenschappelijke laboratoria, lokaal bestuur en de rechterlijke macht.

Sinds 1995 is de invloed van de Europese Unie alleen maar toegenomen. Deskundigen zijn het er niet over eens, maar ergens tussen de 50 procent (zegt de Algemene Rekenkamer) en 80 procent (zegt de Europese Commissie) van onze nationale wetgeving stamt uit Brussel.

Dat zou niet zo’n massief gevoel van onmacht hoeven geven, ware het niet dat deze macht zich deels onttrekt aan democratische controle. Of dat Nederlandse politici en ambtenaren slordig omspringen met Europese wetgeving. Uit recent onderzoek onder Nederlandse beleidsambtenaren blijkt dat de EU het werk van 84 procent van de deelnemers sterk beïnvloedt. 57 procent zegt voldoende kennis te hebben van de EU. Slechts 6 procent vindt dat zijn organisatie optimaal presteert op EU-dossiers. Oud-parlementariër en financieel specialist Kees Vendrik merkte op dat bij de behandeling van belangrijke Europese wetten de Tweede Kamer goeddeels leeg was. De ingewikkelde wetteksten trokken geen media en dus golden ze ook aan het Binnenhof als oninteressant.

Een sterke Europese Unie zou ons evenmin met frustratie vervullen als het Nederlands bestuur daadkrachtig en effectief was. Maar de financiële crisis en de bankencrisis zijn traumata voor bestuurders voor wie het gedroomde aura ‘daadkracht’ heet. Het zou kunnen verklaren dat het kabinet Rutte een gigantische en naar alle kanten uitgewaaierde geest terug in een flesje probeerde te proppen. Het mondiale geldverkeer en Europa laten zich niet meer totaal beheersen. Om de behoefte aan controle te bevredigen, voerde Rutte zijn unilateraal bewind door tot in Brussel – tot in het hart van het meest succesvolle multilaterale project. Er ging oorlogsmaterieel naar de Europese vergaderzalen: een tank in de persoon van Jan Kees de Jager.

Zowel het pluriforme bestuur waar Nederland welvarend mee werd, als het multilateralisme waarin Nederland disproportionele internationale macht genoot, werden om zeep geholpen. Om de verplaatsing van de politiek en het eigen onvermogen te verhullen, ging premier Rutte stoer doen.

Ik acht de kans klein dat Mark Rutte fantasieën heeft over legergroen met epauletten en macht na verloren verkiezingen. Dat hij lichtzinnig is omgesprongen met de afspraken en omgangsvormen van onze democratie, is een feit. Het tot elke prijs willen vermijden van de schijn van wankelmoedigheid, brengt uiteindelijk de democratie aan het wankelen.

Dit verraad van de instituties is niet alleen gevaarlijk voor het democratisch gehalte van ons bestuur. Ook zijn slagkracht is in het geding. Nederland staat voor de grootste sociale en economische uitdagingen in zestig jaar: financiële instabiliteit en de dreigende onbetaalbaarheid van pensioenen, dalend onderwijspeil en dito innovatiekracht, afbraak van natuur, en een laagopgeleide klasse die vreest dat ze tot de verliezers van globalisering hoort en zich daarom afkeert van de staat.

In eerdere sociaal-economische crises school een uitweg in het Keynesiaans aanwakkeren van groei – sociale pijn kon altijd worden afgekocht. Onder het huidige schuldenniveau ligt dat lastiger. Overheidsinvesteringen om de economie te stimuleren vergroten de staatsschuld, waarop kredietbeoordelaars de Nederlandse kredietwaardigheid verlagen en de rente op die hogere staatsschuld oploopt. Kom daar eens uit.

Het systeem van politiek en samenleving staat onder stress. Premier Rutte reageerde als een zilverrug in het nauw: hij maakte zich groot, roffelde op zijn borst en lachte onvermoeibaar zijn tanden bloot.

Marcia Luyten is cultuurhistoricus en econoom. Ze werkt als publicist, woonde een aantal jaren in Kampala en is auteur van onder meer Ziende blind in de sauna: hoe onze politiek, economie en cultuur ‘Afrikaanse’ trekken krijgen.