Hoe transparantie verhult

Erna Scholtes: Transparantie, icoon van een dolende overheid. Boom/Lemma, Den Haag, 346 blz. € 39,50. Universiteit van Tilburg, 16 april 2012. Promotores: prof. dr. P.H.A. Frissen, prof. dr. P.L.Meurs

Transparantie, een woord als een rookgordijn. Zodra je het hoort, ruik je onraad. In een bijlage bij haar proefschrift citeert Erna Scholtes uit Kamerstukken enkele voor het begrip transparantie typische woordcombinaties : ‘Op transparante en doortastende wijze’, ‘Maatschappelijk verantwoord en transparant handelen’, ‘Op uniforme, transparante en systematische wijze’, ‘Toetsbaar en transparant’. Wervend en geruststellend tegelijkertijd, bijna bezwerend. Niets in de mouwen, niks achter de ellebogen. Maar ja, als dat zo nadrukkelijk verteld moet worden, is het kennelijk toch niet allemaal echt zo open en helder.

Het woord ‘transparant’ kwam in 1995 nog maar nauwelijks in de kranten of in stukken van de Tweede Kamer voor. Vijftien jaar later werd het in de Kamer al meer dan duizend keer gebruikt. ‘Vertrouwen’ is het andere woord dat een vergelijkbare ontwikkeling heeft doorgemaakt. Ondergronds staan de twee begrippen ook duidelijk met elkaar in verbinding. De bezwering dat het allemaal ‘transparant’ is of gebeurt, is bedoeld om vertrouwen te wekken of zelfs de hele vertrouwensvraag overbodig te maken. Het is immers allemaal transparant, dus iedereen kan met eigen ogen zien dat het deugt. De overheid presenteert zich graag als transparant in de hoop daarmee de vertrouwenskloof met de burgers te kunnen overbruggen.

Omdat het beleid van de overheid er ook op gericht is veel van wat traditioneel tot haar taken en bevoegdheden behoorde over te brengen naar de markt, wil de overheid ook graag dat de burger zijn rol als marktpartij goed kan vervullen. Als klant van de zorg, het onderwijs, het openbaar vervoer of de energiesector moet de burger over goede en vergelijkende informatie beschikken om rationeel zijn keuze te kunnen bepalen. Transparantie van het aanbod en in de prijsvorming is daarvoor cruciaal. De aanbieders zijn verplicht die helderheid te bieden. Veel burgers zitten daar overigens helemaal niet op te wachten. Ze willen gewoon dat er altijd elektriciteit, gas en water is. Aan een rol als goed geïnformeerde klant hebben ze helemaal geen behoefte. Dat kost maar tijd en uiteindelijk beschik je toch nooit over genoeg informatie.

Niettemin, transparantie is als begrip in de mode en heeft ook een bijna normatief karakter gekregen, al weet iedereen dat niet alles in de openbaarheid kan. Privacyregels beschermen de burger gelukkig tegen het transparant worden van zijn persoonlijke leven. De Commissie Bescherming Persoonsgegevens ziet daarop toe, zoals de Autoriteit Financiële Markten erop moet toezien dat het handelen met geld transparant gebeurt. Ook daar zijn grenzen aan. De gedwongen openheid over topsalarissen en bonussen heeft als paradoxaal effect gehad dat de salarissen alleen maar hoger werden. Het is altijd dringen aan de top en niemand wilde zichtbaar – transparant dus – minder verdienen dan zijn collega’s en concurrenten.

Het proefschrift van Erna Scholtes is te lezen als een zedenschets van het moderne politieke discours (ook al zo’n modewoord), maar is opgezet als een interpretatieve inhoudsanalyse van overheidsteksten en politieke discussies waarin het begrip ‘transparantie’ figureert. Ze slaagt er voortreffelijk in al die impliciete betekenissen van het begrip te ontrafelen en ook te laten zien welke functies het allemaal moet vervullen. Transparantie heeft een functie in het waardensysteem van de democratie, maar het is behalve een doel op zich ook een middel om controle uit te oefenen en verantwoording mogelijk te maken. Transparantie is direct verbonden met de bevordering van de marktwerking, maar is ook een bereidheid open te staan voor informatie en voor informatie geven.

In zeven ‘vertellingen’ laat Erna Scholtes vervolgens zien hoe het begrip transparantie tussen 1995 en 2010 is gebruikt in het politieke en bestuurlijke debat in Nederland. Het zijn prachtige en informatieve verhalen geworden, waarin heel precies en met veel citaten uit overheidsstukken uit de doeken gedaan wordt van hoeveel connotaties transparantie inmiddels voorzien is. In de vertelling ‘Empowerment’ komen bijvoorbeeld de pogingen van de overheid de burger mondiger te maken en tegelijkertijd ook te beschermen tegen al te sterke marktpartijen aan de orde. ‘Het (ere)schavot’ is de plek waar de beste – en dus ook de slechtste – ziekenhuizen en scholen zichtbaar worden. Nog niet lang geleden was het absoluut ondenkbaar dat de overheid medewerking zou verlenen aan dit soort lijsten; nu publiceren inspecties ze zelf.

Hoewel het idee van een vertelling suggereert dat de anekdote zal overheersen, slaagt Erna Scholtes er steeds in uit de vertelling een systematiek af te leiden die de rollen van de verschillende spelers en hun doelen en middelen helder laten zien. In die zin slaagt ze er steeds weer in ‘transparant’ te maken wat op het eerste gezicht vooral onhelder en zelfs verwarrend is. Niet voor niets luidt haar eerste stelling dan ook: ‘Transparantie is eerder een verhullend dan een verhelderend begrip.’