De echte held op het ministerie is de secretaris-generaal

Volgens oud-topambtenaar Roel Bekker groeit de kloof tussen ambtelijke top en politici. Het openbaar bestuur is de dupe. Vandaag verschijnt zijn boek daarover.

Nederland, Den Haag, 24 januari 2012, ministeries ambtenaren stad centrum hoogbouw architectuur rond het Muzenplein ( hoogste gebouw) Hoftoren ( Ministerie van Onderwijs OCW OC&W) Zurichtoren (groen) Ministerie van Volksgezondheid VWS gezien vanaf het 2e kamer gebouw architectuur hoogbouw skyline torenflats kantoorflats kantoorgebouwen kantoren stadsgezicht overheid. het Plein rechts bouw nieuwe torens ministeries Foto; Peter Hilz / HH
Nederland, Den Haag, 24 januari 2012, ministeries ambtenaren stad centrum hoogbouw architectuur rond het Muzenplein ( hoogste gebouw) Hoftoren ( Ministerie van Onderwijs OCW OC&W) Zurichtoren (groen) Ministerie van Volksgezondheid VWS gezien vanaf het 2e kamer gebouw architectuur hoogbouw skyline torenflats kantoorflats kantoorgebouwen kantoren stadsgezicht overheid. het Plein rechts bouw nieuwe torens ministeries Foto; Peter Hilz / HH Hilz, Peter/Hollandse Hoogte

Annemarie Kas

Helden, noemt Roel Bekker ze. Mannen – want bijna alle topambtenaren op de ministeries zíjn mannen – die loyaal zijn. Die gezag én betrouwbaarheid uitstralen. Die zaken voor elkaar krijgen, goed kunnen organiseren. En die ook tegengas geven als dat moet.

Hij noemt Wim Kuijken (secretaris-generaal van 1995 tot 2010) als voorbeeld: iemand die „anderen graag liet scoren en niet zelf met de eer wilde strijken”. Of Martin van Rijn (1999-2007), „een opperman die de organisatie in het gareel kon houden en tegelijk kon uitvoeren wat de minister wilde”.

Vandaag verschijnt Marathonlopers rond het Binnenhof, het boek van Roel Bekker (1947) over topambtenaren. Hij portretteerde 44 ‘opmerkelijke’ secretarissen-generaal uit de afgelopen veertig jaar. Aan de hand daarvan trekt Bekker, zelf ‘SG’ van 1998 tot 2010, conclusies over de verhoudingen tussen bewindslieden en topambtenaren. Zijn belangrijkste vaststelling: de kloof tussen politici en ambtenaren groeit. Politici zijn meer en meer gericht op kortetermijnresultaten. Of zoals Bekker het zegt: „Het gaat ze om electoraal gewin, het aankondigen van heldendaden. Imago telt meer dan inhoud.”

Tegelijk zijn de topambtenaren ambtelijker en voorzichtiger geworden. Ze trekken zich terug uit het publieke debat, keren zich naar binnen en bezien de mediagerichtheid van het politieke systeem met afgrijzen. Vroeger trokken politici en ambtenaren samen op – nu wordt de ambtelijke macht teruggedrongen, zegt Bekker. „Ambtenaren moeten vooral meedenken met de politiek.” En het openbaar bestuur is de dupe van die groeiende kloof, zegt Bekker. Als de kwaliteit van openbaar bestuur daalt, dan is dat slecht voor de legitimiteit van het democratisch bestel.

Het politieke profiel van topambtenaren lijkt belangrijker geworden, de afgelopen jaren. Je kunt niet van een significante trend spreken, zegt Roel Bekker, maar het aantal topambtenaren dat tegenwoordig openlijk voor een politieke partij uitkomt (vooral PvdA’ers en CDA’ers), is licht gestegen. Dat betekent dat de ambtelijke top ‘verpolitiekt’ zou zijn. „Je ziet de laatste tien jaar bijvoorbeeld geen benoemingen meer van mensen met vooral bestuurlijke ervaring. Topambtenaren komen nu veel vaker uit partijpolitieke hoek. Mensen uit verkiezingscommissies, in plaats van gedeputeerden of wethouders.”

Bekker schat dat van ongeveer één op de vijf topambtenaren publiekelijk bekend is van welke partij ze komen. Maar of die topambtenaren dan ook hun publieke werk vermengen met hun politieke activiteiten? Daarvan is hij geen ernstige gevallen tegengekomen. Ja, hij heeft in zijn eigen tijd als secretaris-generaal op Volksgezondheid wel eens een directeur van VVD-huize gehad. „Hij deed zorgverzekeringen. Dan kon ik in de VVD-standpunten wel terugzien dat hij daar de hand in had gehad, ja.” Die ambtenaar heeft Bekker tegen zichzelf in bescherming genomen en overgeplaatst.

Als ander voorbeeld „van politieke affiliatie” noemt Bekker ex-minister van Financiën Gerrit Zalm (VVD): „Die zat in zijn tijd als directeur van het Centraal Planbureau in het eetclubje van VVD’er Frits Bolkestein.” Tot misbruik heeft het bij zijn weten niet geleid, zegt hij, „al weet je bij goede fraude natuurlijk ook niet hoe groot die precies is”.

Andersom kun je je afvragen hoe groot de politieke invloed op de benoemingen én de ontslagen van topambtenaren is. Politieke overwegingen spelen zeker een rol bij de aanstelling van topambtenaren, zegt Bekker. Dat gebeurt subtiel: ministers zeggen net zo lang néé tegen anderen tot de kandidaat van hun keuze overblijft. Of ze stellen zelf de selectiecommissie samen. Maar, zegt Bekker: „Verstandige ministers realiseren zich dat ze bij benoemingen van partijgenoten vaak heel wat uit te leggen hebben.”

Belangrijker dan het beeld van vriendjespolitiek is dit: dezelfde partijkleur betekent vaak helemaal geen garantie voor goed ambtelijk advies of goede samenwerking. PvdA’er Jan Meijer vertrok al snel als secretaris-generaal van Ontwikkelingssamenwerking toen partijgenoot Jan Pronk daar als minister kwam, met zijn ‘eeuwige vergaderen’. Pronk ging te veel op zíjn stoel zitten, vond Meijer, en bemoeide zich te veel met de details van zijn ministerie.

Niet zozeer de politieke ideeën, maar vooral de persoonlijkheden bepalen of SG en bewindspersoon met elkaar door één deur kunnen. In één geval ging dat op voorhand mis: Eduard Bomhoff, LPF-minister, zette directeur-generaal Van Lieshout aan de kant zonder hem zelfs maar te willen ontmoeten. Premier Balkenende kon naar de Tweede Kamer komen, om te benadrukken dat politieke overwegingen nóóit een rol mochten spelen bij ambtelijke benoemingen.

Die politieke inmenging moet je dus niet overschatten, zegt Roel Bekker. Tegelijk signaleert hij wél dat politieke taken vaker op het bord van ambtenaren terechtkomen. Nederland heeft in vergelijking met andere landen altijd al relatief weinig politieke functies gehad, en onder dit kabinet helemaal: er zijn slechts twaalf ministers en acht staatssecretarissen. Doordat die worden „bedolven onder de verplichtingen” moeten topambtenaren werk overnemen. Speeches geven omdat de minister is verhinderd, werkbezoeken om de handelrelaties in Shanghai of Tokio te onderhouden.

Een paar staatssecretarissen extra zou dat probleem volgens Bekker verhelpen. Dan kunnen de taken van ambtenaren en politici helder verdeeld blijven. Als voorbeeld geeft hij minister Schippers van Volksgezondheid. „Zij heeft volgens mij de drukste baan van het hele kabinet. En dan moet zij zich een héle dag in de Kamer verantwoorden over de Olympische Spelen in 2028? Laat dat toch mooi aan een staatssecretaris van Sport over.”